行政强制措施与行政强制执行的边界划定.pdfVIP

行政强制措施与行政强制执行的边界划定 为规范政府采取行政强制措施与实施行政强制执行行为，维护国家与社会的 公共秩序与利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，制定“行政 强制法”已从讨论“必要性”阶段进入到研究“操作性”阶段。《中华人民共和 国行政强制法》 ( 试拟稿 ) 已将提交全国人大常委会审议。行将制定的“行政强制 法”既要规范政府采取行政强制措施，也要规范其如何实施行政强制执行。关于 这一点，无论立法部门还是理论界已趋同一。正因此，准确、恰当地划清“行政 强制措施”与“行政强制执行”之间的“界线”显得特别重要，因为它们是两种 各有自己特征的行政强制行为，并适用不同的实体操作程序与法律救济途径。本 文试在这一方面作点尝试，以作引玉之砖。 一 在中国，“行政 ( 强制 ) 措施”一词的使用，最早出现在新中国“拨乱反正” 以后的第一本行政法教科书即王珉灿主编的《行政法概要》上。该书第一次使用 了“采取行政措施的行为”这一概念。 但在当时尚无“具体行政行为” - 在目前的 中国行政法学中最为关键的概念之一，当时还未被写入法律 - 这一概念的背景下， 它是作为一般的“具体行政行为”的代名词使用的。这一“首创”又被不少学者 所接受和发展。 1989 年《行政诉讼法》的公布，特别是 1990 年该法实施以后，该法第 11 条 第 ( 二 ) 项的规定对理论界关于对行政行为的认识冲击颇大， 它最明显不过地表明： “限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”行为，只是与 行政处罚相并列的具体行政行为的一个种类，而不是一般意义上的具体行政行为 本身。所以，1990 年以后，已不再有类似教材、 着作基于这种意义而使用“行政 ( 强 制 ) 措施”概念了。 “行政强制措施”脱胎于“具体行政行为”之后，它又面临了第二个问题， 即行政强制措施与行政强制执行的关系。在这一问题上，主要有两种不同的观点： 第一种观点是，把行政强制措施看成是行政主体在行政执法中所运用的具有 强制性的各种手段和方法，这些手段和方法有“执行性”和“管理性”之分，而 “执行性”的措施就是“行政强制执行”。一种典型的解释是：“行政强制措施 是指行政主体为保障行政管理秩序或为实现行政目的而凭借的各种强力方法或手 段。它包括： (1) ‘管理性’强制措施，即行政主体为了预防、制止或控制危害社 会、公益、他人的行为或事件的发生，采取的对有关对象的人身、财物或行为加 以暂时性限制的手段或方法 ;(2) ‘执行性’强制措施，即行政主体为促使或迫使 义务人履行行政决定所确定的义务而凭藉的种种强制措施。 ” 另一种解释也许更 加明了：“所谓行政强制措施是指行政主体对相对人的人身或财物予以强制而采 取的各种具体手段或方法。即包括即时强制措施也包括行政强制执行措施。即实 施行政强制行为的各种具体手段或者措施。”这种观点的特点，主要在于把“行 政强制执行”看成是“行政强制措施”的一个构成部分，它们是部分与整体的关 系。 第二种观点是，把行政强制措施看成不仅独立于行政处罚，而且与行政强制 执行相并列的一种具体行政行为。持此观点者，在他们的教材、着作中，必然把 “行政强制措施”与“行政强制执行”作为并列的章节标题处理， 7 而且对两者 加以区别。大多学者认为，行政强制措施与行政强制执行最根本的区别在于：前 者是特定的行政主体，出于维持社会管理秩序的需要，预防或制止危害社会事件 的发生，针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制 行为 ; 后者是指因行政相对人逾期不履行行政处理决定， 有关国家机关对其采取强 制手段，迫使其履行该义务的具体行政行为。下面的解释有一定的代表性：“行 政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或 可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查 处工作的