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监管重击欺诈发行和信披造假 方斐 2020年12月26日，市场盼来了加大IPO发行和信披等方面违法违规行为刑事责任的久违的消息——这一天，第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了刑法修正案（十一），并将于2021年3月1日起正式施行。 此次刑法修正案（十一）的通过，旨在加大对资本市场犯罪的刑罚力度，凸显监管对打击证券期货犯罪的“零容忍”。与《证券法》修订相衔接，刑法修正案大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、提供虚假证明文件和操纵市场四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度，强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究，压实保荐人等中介机构的“看门人”职责等。 此次刑法修正案是继《证券法》修改完成后资本市场的又一项重大立法活动，对于切实提高证券违法成本、保护投资者合法权益、维护市场秩序、推进注册制改革、保障资本市场平稳健康发展具有十分深远的意义。 2020年以來，从《证券法》完成修改，到不久前公布的退市新规，再到如今的刑法修正案，中国资本市场基础制度建设颇为罕见地完成了“三连跳”，这将进一步夯实全面注册制施行的法律基础。 强化信披行为人刑责 近年来，随着资本市场的快速发展，证券期货领域的犯罪出现了一些新情况、新问题。一段时间以来，由于犯罪成本极低，发生了一些恶性财务造假案件，不仅损害广大投资者的合法权益，更严重的是危及资本市场的秩序，制约资本市场功能的有效发挥，投资者对此反应强烈。 据了解，此次刑法修改坚持问题导向、突出重点，以防范化解金融风险、保障金融改革、维护金融秩序为目标，与以信息披露为核心的注册制改革互相适应，并和《证券法》修改相衔接，大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度，为打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供了坚实的法治保障。 纵观全球，欺诈发行、信息披露造假等违法犯罪行为一直是资本市场的“毒瘤”，为有效切除这个“毒瘤”，世界各国基本上采用大幅提高欺诈发行、信息披露造假等犯罪的刑罚力度的方法，吸收各国治理欺诈发行和信披造假的经验，此次刑法修正案大幅强化了对上述犯罪的刑事打击力度。对于欺诈发行，修正案将刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑，并将对个人的罚金由非法募集资金的1%-5%修改为“并处罚金”，取消5%的上限限制，对单位的罚金由非法募集资金的1%-5%提高至20%-1倍。对于信息披露造假，刑法修正案将相关责任人员的刑期上限由3年提高至10年，罚金数额由2万-20万元修改为“并处罚金”，取消20万元的上限限制。 在实践中，上市公司控股股东、实际控制人等往往在欺诈发行、信息披露造假等案件中扮演重要角色，基于此，刑法修正案强化了对控股股东、实际控制人等“关键少数”这类特殊主体的责任追究，明确将控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行、信息披露造假，以及控股股东、实际控制人隐瞒相关事项导致公司披露虚假信息等行为纳入刑法规制范围。 保荐人等中介机构是资本市场的“看门人”，其勤勉尽责对于资本市场健康发展至关重要。刑法修正案明确将保荐人作为提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的犯罪主体，适用该罪追究刑事责任。同时，对于律师、会计师等中介机构人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件、情节特别严重的情形，明确适用更高一档的刑期，最高可判处10年有期徒刑。上述修改监管锋芒直接对准中介机构，旨在压实保荐人等中介机构的“看门人”职责。 其实，早在2020年3月，新修订的《证券法》正式实施，其中，就对财务造假规定了远比以前严厉的行政处罚，最高处罚金额提高到1000万元。但相比动辄数亿元的财务造假收益，千万元级别的行政处罚仍显得“轻描淡写”，不足以对市场形成足够的震慑。因而，年内市场一直呼吁加强《证券法》与刑法联动，进一步提高违法成本。 或许是对市场呼吁的回应，此次刑法修正案处处注意与《证券法》的修订保持有效衔接，除了大幅提高欺诈发行和财务造假的刑事处罚力度之外，还主要体现在以下两个方面：一方面，将存托凭证和国务院依法认定的其他证券纳入欺诈发行犯罪的规制范围，为将来打击欺诈发行存托凭证和其他证券提供充分的法律依据;另一方面，借鉴新《证券法》的规定，针对市场中出现的新的操纵情形，进一步明确对“幌骗交易操纵”、“蛊惑交易操纵”、“抢帽子操纵”等新型操纵市场行为追究刑事责任。 “十四五”规划建议提出，要完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，对违法违规行为“零容忍”。下一步，证监会将以认真贯彻落实刑法修正案（十一）为契机，推动加快修改完善刑事立案追诉标准，加强刑法修正案（十一）内容的法治宣传教育，不断深化与司法机关的协作配合