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行政诉讼管辖制度改革略论 关键词 行政诉讼 管辖制度 改革 作者简介：余保才，广州华立科技职业学院，讲师，研究方向：行政诉讼法、经济法。 中图分类号：D925 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.162 一、我国行政诉讼管辖制度的现状与不足 我国目前关于行政诉讼管辖的有关规定，在确保人民法院正确行使审判权，加强对行政机关依法行政的监督以及确保行政相对人正确行使行政诉讼权方面发挥了积极作用。但在实践中也暴露出许多缺陷和不足，不利于行政相对人合法权益的保护，具体体现在： （一）行政诉讼管辖级别较低，不利于行政审判权的独立行使 我国《行政诉讼法》第3章第14条明确规定，“基层人民法院管辖第一审行政案件。”同时该法第15、16、17条分别对中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院行政诉讼案件管辖权进行了规定。这一类似民事诉讼管辖的规定，在一定程度上影响了行政审判权的独立行使。行政诉讼与民事诉讼的一个重要区别就在于其原被告地位的不平等性，是一种“民告官”的诉讼。据司法部20XX年5月19日发布的《20XX年全国行政复议和行政应诉案件统计数据》[1]显示，20XX年行政诉讼应诉案件中，被告为乡镇政府的占1.07%，被告为县级政府部门的占比23.91%，被告为县级政府的占比22.55%，被告为县级政府及部门的累计占比为46.46%。（具体见下表1） 表1：行政应诉案件被告情况统计表 从上可以看出，基层法院行政庭审理的被告为县级人民政府及其部门的行政诉讼案件接近行政诉讼案件的一半。而基层人民法院的行政审判庭地位明显低于县级政府，让级别较低的基层法院审理与其级别相当甚至高于其级别的地方行政机关未免勉为其难，行政级别的较大悬殊不利于行政审判权的正确行使。实践中一些基层法院无法及时对行政案件做出判决，他们不时拖延甚至有时不得不违心做出判决，一些基层法院的行政诉讼案件上诉和撤回率很高，其主要原因就是受理行政案件的法院级别较低。 （二）原告就被告的做法，不利于保护相对人的合法权益 《行政诉讼法》第18条规定，“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”，该规定实际上就是原告就被告，这一规定虽然从其初衷上看是好的，便于人民法院调查取证，便于行政判决的执行，但也存在一些缺陷：它只为被告的诉讼提供了便利节省了行政诉讼成本，但给原告提进行诉讼带来了很大的不便增加了原告的诉讼成本。同时由于受理行政诉讼的法院和被告行政机关同处一地，使法院对行政案件的受理和审理都面临着一定的困难。造成这一现象的原因主要在于：一是于法院的人财物均受到当地政府的制约。“理性审视我国的现实国情，司法权难以与行政权相抗衡应是不争的事实。”[2]由于法院的人财物与地方政府有着千丝万缕的联系，无法摆脱与地方的关系，在一些地方特别是基层，地方政府政机关为了维护其权威性并避免败诉，有时采用工作指导等手段对法官施加压力以执行自己的意愿，从而使地方法院行政审判权的独立行使受到影响。二是我国《宪法》和《人民法院组织法》都规定，人民法院系统内部上下级之间的是一种审判监督关系。然而，由于中国传统政治文化的影响，目前我国法院系统损害这种正当审级监督关系的做法仍然有所存在，如不适当的审判工作考核规定、案件请示汇报制度、政务管理与审判事务管理的职责划分不清等。这在一定程度上也影响了法院独立审判权的行使，不利于司法公正的实现。 二、改革我国行政诉讼管辖制度的必要性 通过上述分析可以看出，目前我国的行政诉讼管辖制度已经不能更好的适应行政诉讼发展的需要，对其进行改革就显得非常紧迫。 （一）改革我国行政诉讼管辖制度是司法独立的必然要求 司法独立又称独立审判，即司法机关在行使审判权时只服从法律，不受任何机关、社会团体和个人的干涉。我国《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”司法独立性的措施是多方面的，这里不再赘述。对于行政诉讼而言，笔者认为最重要的就是要改变现行的管辖制度，使人民法院和法官彻底摆脱地方政府的干预，赋予审判组织依法独立行使审判权的职能，解决司法地方化和司法行政化等影响独立审判的现实问题。 （二）改革我国行政诉讼管辖制度是司法中立的应有之义 司法中立是指法院以及法官在当事人之间保持中立。司法中立既是司法制度得以确立及得到社会主体普遍的心理认同和支持的基本前提，也是司法公正的基础和保障，事关法律公平、正义的价值目标是否能够实现。要确保司法的中立性，人民法院首先应当严格依据宪法和法律的规定履行职责，不从事法定职责范围以外的工作。对于行政诉讼而言，要实现司法中