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第一章 公共管理与公共管理学 ? 第一节 什么是公共管理 ? 一 公共管理兴起的历史背景 ? 从 20 世纪 70 年代开始 , 西方各国的政府管理遇到 了前所未有的严峻挑战。 ? （ 1 ）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社 会对政府的不满（如效率低下）。 ? （ 2 ）经济因素与财政压力。（福利国家） ? （ 3 ）社会问题与政府不可治理性的增加。 ? 80 年代中后期在美国出现了一种新公共管理 (New Public Management) 运动。 ? 这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理 问题的解决为核心 , 融合各种学科相关的知识和 方法 , 创立一个公共管理 ( 尤其是政府管理 ) 的新 知识框架 , 以适应当代公共管理实践发展的迫切 需要。 ? 二 公共管理的涵义与特征 ? 1. 公共管理的涵义 ? 公共管理的内容是战略、外部环境，而不是内 部行政的狭隘研究范围；公共管理更为灵活， 不一定只发生在政府体制内部。（波齐曼和斯 特劳斯曼） ? 公共管理注重公共事务在公共机构和非营利机 构中完成任务。（梅戈特） ? 公共管理不仅关注政府内部事务、程序管理和 办公室管理，还关注外部环境、战略、组织广 泛的使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛 的内容及对取得结果、改进技能和增强责任的 强调。 （休斯） ? 公共管理是以政府为核心的公共部门整和社会 的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理 的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升 政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福 祉和公共利益。（张成福） ? 公共管理是公共组织提供公共物品和公共服务 的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照 别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关 注取得结果和对结果的获得负个人责任。（陈 振明） ? 公共管理是公共管理主体为了解决公共问题 , 维 护与实现公共利益 , 运用公共权力对公共事务与 公共部门施加管理的社会活动。（王乐夫） ? 公共管理就是政府和非政府公共部门等管理主 体，为维护和增进公共利益，为社会提供公共 产品和公共服务，对公共事务进行管理的活动。 （教材） ? （二）公共管理的特征 ? 1. 公共管理的主体具有多元性。 政府 + 非政府部门 + 私人部门 + 公民 → 合作管理 ? 2. 公共管理的目的是实现公共利益。 公共利益不是个体利益的简单相加，而是在一定范围 内与个体利益密切相关的共同利益，它体现为个体的 共同需求。 私人领域（如家庭）由私人管理，向己本性与私人领 域的有序性、私人利益的最大化。公共领域（如楼道） 由公共部门管理，利他主义与公共利益。 ? 3. 公共管理的对象是公共事务。 公共事务的表现形态就是公共物品和公共服务。 由于公共物品和公共服务具有非竞争性和非排 他性特点，所以只能由公共部门来提供。 ? 4. 公共管理的过程是民主参与。 政府的行为边界缩小，政府的管理过程开放和 透明，政府的资源也不再是独占性的。非政府 的管理主体拥有较多的自治权。社会公众对公 共事务的治理过程可以参与和监督，并以自己 的满意度来评判公共管理的绩效。 ? （三）公共管理的公共性和社会性 ? 1. 公共管理的公共性 ? （ 1 ）公共管理主体的公共性。 ? （ 2 ）公共管理价值观的公共性。（公平正义） ? （ 3 ）公共管理手段的公共性。（公共权力） ? （ 4 ）公共管理对象及目标的公共性。（公共事务、 公共问题和公共利益 ） ? 2. 公共管理的社会性 ? （ 1 ）公共管理主体的社会性。 ? （ 2 ）公共管理对象的社会性。 ? （ 3 ）公共管理过程的社会性。 ? （ 4 ）公共管理绩效评价的社会性。 三、公共管理相关概念辨析 ? （一）公共管理与公共行政 公共管理 公共行政 强调结果和目标 重视执行的过程 重视管理的外部环境 关注组织内部运行 注重公众意愿和要求 强调规则和程序 注重与社会互动 依靠政府自身权威 注重竞争与责任 关注政府运行和层级关系 强调来自体制外的监督 依靠自身监督和自我约束 主体是政府和非政府组织 主体是政府 ? （二）公共管理与企业管理 公共管理 企业管理 目的 实现社会公共利益 追求利润最大化 性质 公共性 私人性 价值取向 社会公平 效率优先 社会责任 委托责任 法定责任 绩效评价 很难准确测度 量化、具体、明确 经费来源 公共财政、慈善捐助 企业利润 ? （三）公共管理与公共物品 ? 公共管理的基本职能 就是为社会提供公共物品和公共 服务。 ? 公共物品的涵义： 公共物品是指非竞争性的和排他性 的货物。非竞争性是指一个使用者对物品的消费并不减 少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能排 除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的 消费进行收费是不可能的，因而私人提供的者就没