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放松国家管制打破铁路部门的垄断 编者按:垄断是中国经济中最为普遍的现象之一,尤其是那些以自然垄断为由实行国家管制的部门,虽历经20年改革仍壁垒坚固,难有实质性的突破。那些垄断部门以获取自身利益为目的,既在相当程度上侵害了消费者的权益,又浪费了大量稀缺资源,造成了市场分割,社会主义竞争高效的统一市场体系在垄断者的手下难以成为现实。如何打破垄断,建立竞争有序的社会主义市场体系已经日益成为中国民众关心的话题。先是有原山东政协委员沈骥如向中国电信的挑战,在众多消费者的支持和各类传媒的报道下,终于撼动了电信垄断的冰山一角。随之而来的是中国经济中除电信之外另一个重要的垄断部门:铁路成为热点话题。铁路运输虽有公路、航空等运输方式的竞争,但是由于实行国家管制,在经营主体上缺乏竞争,导致整个铁路部门效率低下,亏损严重。本文从理论及实践两个方面论述了放松管制,打破垄断的可行性和必要性,对于铁路部门今后的体制改革来说当不乏启示意义。 在我国5种主要交通运输方式中,铁路是仍被国家严格管制的部门,因而使其市场化改革难于向深层次推进。放松国家对铁路管制的可能性,则是使铁路进入市场和市场化改革具备一个重要的制度前提。 世界上铁路改革在涉及国家对铁路放松管制方面提供了不少相当成功的经验。而在普遍实施改革前,无论是前计划经济国家或市场经济国家,尽管在经济体制方面存在着本质区别,但有一点却是一致的,即都实行铁路的国有国营,且都对铁路实施极为严格的管制。举例来说,美国在1887—1920年期间,制定了一系列旨在限制铁路权力的法律,并设立了专门负责监督实施各项法规的州际商务委员会(ICC),对铁路经营实行严格的政府管制。例如,对运输市场进入或退出执行许可证制度,加强政府对铁路运价的监督管理,限制企业自主权,禁止铁路对用户的差别待遇,限制甚至禁止铁路企业之间的兼并、联营,实行强制竞争政策。日本国铁在1987年民营化之前,运价完全由运输省确定,运杂费也必须经运输大臣认可。若运价的调整被认为会对市场物价产生较大影响,还需由政府召集听证会讨论答辩,确定具体方案后报运输大臣。法国政府对国有铁路在人事、财务、价格、投资等方面实行直接管理。 从一般意义上看,国家对铁路实施管制的最主要理由是铁路属垄断行业。 从国家的角度考虑问题,如不对垄断行业实施管制,那么该行业的行为将损害社会福利最大化。 我们对其他国家的经验进行分析,将垄断作一分类,有助于认识这些国家对所谓垄断行业放松管制的动因。 一些国家的垄断行业是在两种情况下形成的:一种是由于特定的历史条件而自发产生的。由于某一行业的经营不具备替代的可能性,使之在该行业经营的领域形成所谓垄断。如发达国家的铁路于一个相当长的时期中在运输领域占据了绝对的市场份额,即因为没有出现其他任何运输方式可以与之相竞争。另一种是由于国家限制其他经济主体进入某一生产领域而人为产生的。当国家认为某一生产领域的过度竞争会导致所有经济主体平均成本上升时,国家既会对某些行业的进入实行全行业管制,只允许一家企业垄断全部生产,使其平均生产成本降至最低。经济学将这种垄断称之为“自然垄断”。传统经济学理论是支持国家对自然垄断行业进行管制的。自然垄断最典型的例子是70年代以前美国的电话业,美国电话电报公司曾占据了美国80%的长途电话市场和短途电话市场。 上述两种垄断形态在经济活动的演进中都已趋于消失。就第一种垄断而言,当其他交通运输方式构成铁路运输的竞争者,并可能在相当大的程度上对铁路形成替代时,铁路的垄断地位便自然而然不复存在了。就第二种垄断而言,经济理论与经济活动的实践均已认识到,当某一经济领域只有一个经济主体从事经营时,由于对自然垄断的管制并不涉及价格管制,因而这一垄断企业所给出的垄断价格必然损害社会福利最大化。当这种情况发生时,国家必须放开对该经济领域的进入,使多个经济主体从事该经济领域的经营活动。通过多个经济主体的竞争,生产成本和产品价格都可以降低,从而满足社会福利最大化的要求。 当上述两种情况发生时,实际上意味着国家应结束对原来所谓垄断行业的管制。仅就所谓铁路行业的垄断而言,当第二次交通革命已经发生,公路运输已在相当大的程度上对铁路运输形成替代后,许多国家仍未放松对铁路的管制,因而造成铁路发生了严重的经营危机,甚至危及自身的生存。一个带有规律性的现象是,许多国家的铁路普遍在70年代后陷入困境。正是在这种状况下,许多国家几乎在同一时期开始逐步放松对铁路的管制,使其同其他行业和经济主体一样实施市场化经营。 以上述两种状态的垄断来观察中国铁路,似乎不难得出结论:中国铁路既非处于垄断地位,更非处于自然垄断地位。首先,较之发达国家,中国是铁路的后出现和后规模性发展国家,在历史