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简论消失中的行政诉讼合法性审查制度 论文摘要 合法性审查制度是我国行政诉讼制度的核心。但是行政审判实践中，合法性审查制度却越来越弱化，乃至虚置，行政诉讼功能得不到发挥，行政审判权出现萎缩。本文采用统计分析、案例分析、文本解释等研究方法，对我国行政诉讼合法性审查制度虚置现象及原因进行分析， 提出行政诉讼改革仍须坚持合法性审查， 强化监督政府依法行政的功能， 完善相关的制度设计， 推进政府法治建设的论点，同时对如何进一步保障合法性审查制度运行提出几点建议。 论文关键词 合法性审查 行政诉讼功能 审查制度 一、当前合法性审查制度虚置问题分析 以下结合笔者的工作经历， 对当前行政审判合法性审查制度虚置现象进行分析，主要表现以下几个方面： （一）诉前协调，使法院放弃启动合法性审查的机会 现在不少地方法院为了减少行政诉讼案件，探索 “立案双轨制 ”、 “立案前协调 ”等制度。不可否认，这些制度具有一定的积极意义，通过这些制度消化了一 些行政纠纷，为当事人解决了实际诉求，取得了一定的社会效果。但是 “立案双轨制 ”、“立案前协调 ”等制度也具有一定局限性，协调、告知时间拖得比较久，法院根本无法按照行政诉讼法规定的时间进行立案，相当一部分当事人反映强 烈，损害了行政诉讼法的权威。此外，开展诉前协调，虽然解决了行政纠纷，保护了当事人的利益， 但是也意味着， 法院放弃了对被诉具体行政行为进行合法性审查的机会， 失去了监督依法行政功能， 长久下去行政审判权必然萎缩。 从行政审判实践来看， 在进行诉前协调时， 如果当事人的实际利益得到了满足， 当事人息诉息访，那么即使法院发现被诉具体行政行为存在合法性问题， 法院也不会启动合法性审查，对具体行政行为进行监督。 （二）立案审查过于严格，阻碍法院启动合法性审查 虽然最高法院多次强调要强化诉权保护， 畅通救济通道。 但是在行政审判实践中，法院对于立案工作的审查是比较严格的， 许多情况下， 法院往往以没有事实根据，请求事项不属于行政审判权限范围、 起诉超过法定期限、 起诉人无原告诉讼主体资格等理由， 裁定不予受理或驳回起诉， 因此该类案件比例较高， 也就出现当事人普遍反映的 “立案难 ”问题。以某地级市为例， 2009-2013 年全市一审行政诉讼案件以裁定不予受理、驳回起诉方式结案的比例 18.4%。严格的立案审查，过高的立案条件， 阻碍当事人启动行政诉讼， 法院也就无法对被诉具体行政行为的内容进行合法性审查。 （三）判决驳回诉讼请求和维持比例高， 政府败诉率低， 合法性审查制度形同虚设 以某地级市 2010 年至 2013 年为例，全市行政机关败诉率分别为 8.61%、4%、11.24%、 5.53%，整体偏低。在行政审判实践过程中，法院审查被诉具体行政行 为，往往会发现存在一些合法性问题， 并且很经常这些合法性问题已经可以构成判决撤销或者确认被诉具体行政行为违法的情形， 但许多时候法院处理该类案件时，往往考虑案件处理的社会效果而判决原告的驳回诉讼请求， 这样的处理方式 使得合法性审查制度形同虚设， 法律效果往往不尽理想。 例如法院审理的一些当事人起诉拆迁许可证的行政诉讼案件， 法院在审查拆迁许可证过程中发现被诉具体行政行为存在一些违法问题， 按法律规定应该确认违法， 但是在案件处理时却考虑到政府已经与大多数（往往 90%以上）被拆迁户已经签订了拆迁补偿协议，如果确认拆迁许可证违法会带来比较不好的社会效果， 故判决驳回原告的诉讼请求，当然针对颁发拆迁许可证存在的法律问题， 法院也会通过司法建议的形式指出，但是被诉行政机关收到司法建议后， 往往简要做回函， 而没有采取实际的措施来进行整改。 （四）判决行政机关败诉，行政机关不重视，合法性审查效果不明显 法院判决行政机关败诉的行政案件比较少， 败诉率也已经相对比较低， 但由于行政诉讼法及相关的法律没有明确行政机关及相关人员对败诉案件应承担不 利后果，因此即使败诉了， 行政机关也往往没有引起充分的重视， 相关的违法问题在今后执法过程中继续出现， 法院通过合法性审查监督政府依法行政效果也不明显。现实中，因行政机关败诉而引起对行政机关及其相关领导、 工作人员进行效能、党政处分的案件，一例也没有。 二、当前合法性审查制度虚置原因分析 从近几年笔者从事行政审判工作的经历来看， 造成行政审判合法性审查制度虚置问题的原因主要有以下三个方面： （一）当事人提起行政诉讼积极性不足， 诉讼主要目的仍然是以保护合法权益不受侵害，而非监督政府依法行政 中国自古以来就有 “民不与官斗 ”文化， 行政诉讼法实施二十多年来， 民众的观念有所改变， 但是目前仍没多大改观， 提起行政诉讼的积极性仍非常低， 一般只有在当事人认为其重大的合法权利（人身、房屋财产等）受到侵害，找政府协 商无法解决