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试述网络治理的多重困境 20世纪 90年代以来, “治理”逐渐成为公共管理的核心概 念, 治理理论在学术界逐渐成为研究的重要议题 , 而网络治理模 式则是 90 年代中后期以来学术界研究的新热点。本文将对网络 治理模式兴起的历史背景与实践基础、网络治理的内涵与特征、 网络治理的困境及其解决等方面展开分析与论述。 一、网络治理模式的兴起 进入 20世纪以来 ,为了适应公共管理发展的需要 ,政府的社 会管理职能迅速扩张 , 建立在工具理性主义基础之上的官僚制逐 渐成为组织管理的工具。 现代官僚制将社会生活的方方面面都纳 入到官僚组织的管理范围 , 政府的管理职能和机构规模随之膨胀 官僚制的管理效率问题逐渐受到越来越多的人的质疑。 20 世纪 70年代末, 西方国家质疑官僚制有效性的运动风起云涌 ,关注国 家的竞争力、政府的合法性和公共部门对社会公众的回应能 力, “更少的政府 , 更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。 在这样的背景下 , 片面依靠市场竞争机制来解决公共管理的做法 并没有取得预期的效果 , 合作网络在回应社会需求中应运而生 , 并成为治理公共事务的重要组织形式。 作为一种新兴的治理模式 网络治理为处理公共事务引入了新的机制 , 也为提升集体行动的 能力提供了新的途径。 网络治理的兴起是对传统的政府与市场二分法的超越 , 它摆 脱了关于“两只手”的持久争论。古典自由主义的倡导者强调 “看不见的手”的作用 , 信奉“管得最少的政府就是更好的政 府” ,由于政府存在许多缺陷 ,如公共政策失效、 公共物品供给的 低效率、政府内部性、寻租及腐败等 , 因而要尽可能发挥市场机 制的作用 ,减少政府干预 [1] 。凯恩斯主义则相反 , 它强调“看得 见的手”的作用 ,主张国家干预主义 , 其理论预设就是市场存在 缺陷 , 比如垄断、宏观经济调控问题、市场不完全和信息的不对 称、公共物品与服务的供给问题、外在性、分配不公等 [2] 。而 政府则可以避免这些缺陷 , 所以应该加强政府对市场的管制。这 些争论仍然无法克服“政府失败”与“市场失灵”的问题 , 治理 理论的兴起似乎使这些问题有了新的答案。 治理理论则认为在许 多社会领域存在着政府和市场的同时失败 , 只有将“第三只 手”――民间社会组织引入公共管理领域 , 才是解决各种危机的 根本出路。 二、网络治理的内涵及特征 我国著名公共管理学者陈振明教授认为 , 治理理论的兴起形 成了政府管理的研究途径、 公民社会的研究途径和网络治理的研 究途径 [3] 。政府治理的途径将治理等同于政府管理 ,认为治理就 是单个国家的可统治性 ;公民社会途径则不同 , 它确信公民社会 组织可以建构自己的网络 , 自主治理公共事务。政府治理途径侧 重于政府管理方式的变化来达到治理目标 , 公民社会途径则怀疑 政府能力 ,认为自组织的网络可以单独解决治理问题 , 而网络治 理途径则是对政府管理途径和公民社会途径的综合 , 认为单独的 政府或公民自组织网络都无法解决公共问题 , 只有相互合作才能 达成治理目标。 网络治理 ,是指为了实现与增进公共利益 , 众多的公共行动 主体彼此合作 , 在相互依存的环境中分享公共权力 , 共同管理公 共事务的过程。网络治理具有以下特征 : 第一, 多元的公共行动系统。 由于社会的变迁和多元化倾向 , 公众需求的多样性和环境的不确定性 , 使政府无力独自应付和解 决所有问题 , 政府不再是唯一的权力中心和行动主体。社会网络 组织体系能够运行 , 依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量 依赖于政府、公民、企业、社会组织之间的相互信任与积极合作 的态度。面对不同地域范围内的公共问题 , 不同的治理主体围绕 着特定的公共问题或公共事务 , 通过对话、讨价还价、协商、谈 判、妥协等集体选择和集体行动 , 达成共同治理目标 , 并形成资源 共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构 , 建立共同 解决公共问题的纵向、横向的或两者结合的组织网络。 第二,合作互惠的行动策略。需要指出的是 , 在网络治理中 , 每一个行动者都是理性的行动者。 虽然各行动者有着复杂的动机 既有逐利的一面 , 也有追求社会效用的一面 ,既有利益分歧也有 共同利益 , 但是由于行为者都是理性的 , 他们会发现在不确定性 的情况下 , 最有效和理性的做法是合作。对于行为者来说 , 通过 不断的对话交流 ,可以克服有限理性的先天不足 ; 通过持续的学 习, 可以积累经验 ,改进行为模式 ,进而提高适应社会的能力。经 过多次博弈 , 行为体之间倾向于建立长远的互动关系 , 采取互惠 合作的行动策略。网络运转依赖的基础是合作 , 网络治理结构将 成员组织的核心优势经过主动优化、选择搭配 , 相互之间以最合 理