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实施水利工程管理体制改革的思考 水利工程是我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来，水 利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的发展做出了重 大的贡献，同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产 经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天，我国 的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革，计划经济体制正在被 社会主义市场经济所取代，国际经济一体化正在深入到国民经济体系 的每一个环节中，传统水利正在变革为现代水利。因此，加快水利工 程管理体制改革的步伐，分析体制改革中存在的主要问题，研究解决 这些问题的措施，促进水利工程管理单位的健康发展，实现水资源的 可持续利用，则是我们水利人义不容辞的责任和义务。 一.水利工程 管理体制改革中存在的主要问题。 1. 传统观念和管理方式的问题 　　建国以来，水利工程管理单位按照计划经济的管理模式建立了 一系列的管理程序和规范。这在当时的历史条件下，对强化水资源调 度，实现水资源与社会经济发展的有效配置是有效的，极大的促进了 国民经济的顺利发展。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制 的决定后，历时十年，我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变革。 市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经 深入人心。但在水利系统中，特别是处于基层的水利工程管理单位， 却在很大程度上停滞在原有的思维观念中，习惯于商品生产和工程建 设严重依赖上级的行政命令，沿用粗放的管理方式，单位职工吃“大 锅饭”、喝“大锅水”、工作效率低、经济效益不高、职工收入差、水 土资源的综合经济收益率非常低、注重社会效益的发挥而忽视了自身 经济效益的壮大等现象仍然普遍存在。究其原因主要在于： 　　（1）、国家水利产业政策滞后，没有在政策上即时调整、引导 水利产业发展的相关政策规范，对水利工程管理如何进入市场研究不 深、不透。 　　（2）、几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固。全社会无 偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢。 　　（3）、国家重视了农业产业的发展和稳定，在商品水的价格上 严加限制，将农业产业的商品水支出中的很大一部分转嫁给了水利工 程管理单位承担。 　（4）、将应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给了 水利工程管理单位负担。 　　以上各方面的原因，导致了水利系统职工的思想观念陈旧，缺 乏适应形势发展的新思想、新观念、新作风，缺乏发展水利工程的新 的管理模式。 2.管理体制的问题 　　长期以来，我国兴建了一大批水利工程，形成了四十七万多户 水利工程管理单位，并拥有数千亿元的固定资产。初步形成了具有防 洪、排涝、灌溉、供水、发电、养殖、种植、旅游等功能要素的，蓄 引提结合、大中小并举、地域分布广泛的水利工程体系，为国民经济 的高速发展发挥了巨大的基础作用和支撑作用。 　　在水利工程的这些不同的功能要素中，从总体上划分为社会公 益型和生产经营型两大类。在水利工程的管理体制中又分为中央管理 和地方管理，即按行政管理区域划分又按流域（或灌区）划分。地方 管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行 政主管部门，业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的 上一级灌区管理部门。 　　由于行政主体和业务主体的分离，形成了条块分割、政企不分、 政事交叉、各自为阵、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统 一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪安全的执法权和管理权 等工作的错位或缺位，以及在水利工程管理机构和编制、灌区输供水 时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供 水收益分配等方面的诸多矛盾。由于管理体制的不顺，造成行政主体 和业务主体之间的责权利不清，出现有利益时大家争着管，有问题时 互相推诿谁都不愿意管的局面。在水利工程管理单位的发展过程中， 体顺不顺带来的影响是长期的，危害也是致命的，而理顺管理体制的 难度也是最大的。因此，这是水利工程管理体制改革的重点。 3.运行管理机制的问题。 　　由于水利工程管理单位自身具有多种功能要素的特殊性，决定 了在运行管理中的各种运行机制。主要表现为： 　　（1）、水价的运行机制。按照国务院《水利产业政策》的要求， 各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际，实施了水价成 本测算。实施六年来，绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本 水价计收水费，普遍的实收水价只占成本价的百分之四十左右。虽然 水管单位所供的水是商品，其中凝结着商品生产者巨大的物化劳动和 活