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PAGE PAGE 4 保障基本机动性的中央财政公交投入机理研究 【摘要】中央财政公交投入不到位是我国城市公交优先发展面临的重要问题，加强中央财政资金投入、完善公交财政保障体系才能确保未来城市公交发展的可持续动力。本文提出保障公民基本机动性平等是中央政府支持城市公交发展的重要价值基准，从法理上为中央财政承担城市公交支出责任提供了依据。从基本公共服务供给最低水平均等化的角度出发，提出了中央财政公交投入资金额度的测算方法，并以 2010 年为目标年进行了案例分析，为中央财政公交投入的科学决策提供了参考依据。 【关键词】城市公交优先；基本机动性；中央财政；公交财政 引言 虽然城市公交优先发展作为一项重要国家战略提出已将近十年，但目前我国中央政府的主要职责仍停留在行业战略规划和监督，并没有承担相应的财政投入责任。一方面造成地方政府背负巨大的财政压力；另一方面由于在公交资金筹措中没有充分发挥作用，中央政府尚未形成有效的调控政策抓手，在统筹地区公交发展方面的能力十分有限。因此，为了进一步推动城市公交优先发展战略的有效落实，未来必须加强中央财政资金投入、完善公交财政保障体系。 目前城市公交发展的资金筹集职责几乎全部在地（市）级政府，随着公共交通财政扶持总额的不断增长，地方政府财政负担逐年加重。北京全市地面公交及轨道交通的财政投入2012 年已达 175 亿元，占当年地方财政收入的 5.3%。中小城市财政能力更为有限，补贴难以持续，与日益强烈的公共交通服务改善愿望间的矛盾加剧。另一方面，我国大型公共交通基础设施的投资建设方兴未艾，但许多城市已经进入高额还本付息阶段，发展前景堪忧。以北京市为例，“十一五”期间平均每年地铁建设的投资总额约 360 亿元，政府财政投入约占10%、36 亿元，其余约 324 亿元的资金全部通过融资贷款获取，目前已经进入高额还本付息阶段，既有线路的还贷和新建线路的融资给地方财政带来双重压力。 公共交通发展较好的国家很早就认识到只有建立多级财政保障体系才能为城市公交发展提供充足资金，但其财政体系形成也经历了漫长的发展过程。早期许多城市的公共交通行业完全市场化，因此一直被认为是私人盈利行业，无法获得财政资助。后来由于城市公交行业具有的自然垄断性，出现了过度竞争、票价过高等市场失灵现象，公共交通作为一项城市公共服务逐渐成为共识，因此地方政府开始介入并购买公交服务，也由此对公交行业进行财政补贴。20 世纪中期以来，随着人们认识到公共交通与经济发展、环境保护、土地利用等方面的紧密联系，以及公共交通发展资金需求的不断扩大，许多国家开始从中央政府层面给予资助。例如，1964 年起美国联邦政府立法保障对城市公交的财政资金投入，2011 年联邦财政投入承担了基础设施建设资金的 42%和运营补贴资金的 8%。优先发展城市公共交通是 我国可持续发展战略的主动选择，但现状我国中央政府对城市公交的财政支持力度仍大大滞后于其战略发展要求。2012 年全国财政决算数据显示，全国公共交通运营补贴支出为 230.96 亿元，其中中央财政的公交补贴仅 0.44 亿元。 我国中央政府对城市公交不予以资助的原因在于对城市公交本质认识的局限性，导致公共财政定位的价值基准错位。现行国家与行业的政策文件中几乎都将城市公共交通作为市政公用事业的组成部分，因此其建设运营一般依靠地方财政，由城市维护建设资金支出。学界则普遍认为公交服务具有线路分布的地区依附性，其作为准公共产品具有明显的地域性或区域性，因此对公交补贴等问题的讨论也一直局限于城市范畴。关于城市公交财政补贴的价值基准也通常强调城市公交的准公共产品性质和正外部性，并将实施公交优先的政策目标聚焦在解决城市交通堵塞和环境污染等问题。如杨则海依据城市公交在经营、效益、效果上的二重特性将公交企业亏损划分为政策性亏损与经营性亏损两部分,并提出政府有责任对政策性亏损进行补贴[1]。牛翠兰通过分析城市公交的公益性、外部性、自然垄断性和可竞争性等准公共产品特性指出公交补贴的必要性[2]。 人们通常只看到公共交通作为一种基础设施和公共产品引导城市科学发展的一面，却往往忽视了它具有促进公民权利平等的另一社会属性。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出将“城市建成区公共交通全覆盖”纳入国家基本公共服务体系，说明国家层面已开始将公共交通与医疗保险、义务教育等基本公共服务同样视为保障公民权利平等的重要方面。因此，本文认为基本机动性(Basic Mobility)是对公共交通这一社会属性的根本诠释， 并从公民基本机动性平等的角度阐述了中央财政支持城市公交发展的价值基准，最后基于此提出了中央财政公交投入资金额度的测算方法。 基本机动性保障与公共财政投入 公共财政保障基本机动性的价值基准 机动性的概念是 1920 年代首先由