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税收竞争有害论质疑（一） （1） 实行竞争性税收政策对于一国之经 济到底是有利还是有害，自从税收竞争理论提出之日起便产生了激烈争论。但 是，自从经济合作与发展组织（ OEC）D 提出税收竞争有害论以来， [1] 曾经赢 得了许多政府和学者的认可。根据 OECD勺观点，税收竞争减少了各国的财政收 入，从而导致公共物品提供的减少，或者不能提供跟以前一样数量或质量的公 共物品，进而危及纳税人自身的利益。近些年来，税收竞争有害论似乎成了主 流观点。我国许多经济学家和税法学者也在经合组织文件的影响下，鼓吹税收 竞争有害论，宣扬税收协调。税收竞争真的有这么可怕吗？是否应当允许各国 政府或者各地方政府采取竞争性的税收政策？本文将对这一问题作一初步探 讨，以求教于各学界同行。 、OEC税收竞争有害论的提出 税收竞争作为政府的一种有意识或者无意识的行为到底在何时开始出现， 现在已经很难考究了。但是，有关税收竞争的经济学理论，最早可以追溯到查 尔斯?蒂博 （Charles Tiebout ）于1956年对地方政府公共物品的提供所作 的一项研究。 [2] 不过，税收竞争真正引起人们的注意，并为人们所广泛讨 论，却是在1998年OEC[提出的重要报告之后。 OECD是发达国家之间的经济合作组织，共包括 30个重要的发达国家，美 国、日本、英国、加拿大等都是其成员国。 20世纪 80年代，美国里根政府就 曾通过降低税收的手段吸引外国直接投资，后来的英国、爱尔兰等国也随即效 仿，从而掀起了税收竞争的浪潮。许多发展中国家由于资金缺乏，也纷纷降低 税率，以吸引外国资本。但是，并非所有国家都愿意通过这种方式来吸引投 资。许多高税率的发达资本主义国家如法国、德国、日本等国，则表示强烈反 对，认为税收竞争将导致政府财政收入的减少，从而进一步导致公共物品提供 的减少。自从20世纪90年代起，OEC对各种税收优惠政策，特别是避税港的 税收政策表现出了极大的关注。 1996年5月，OECD成员国部长会议要求OEC[组织制定切实有效的措施， 抵制由于避税港有害的税收竞争而造成的对投资和融资决策的扭曲效应以及对 侵蚀国家税基的影响。1998年，OECD公布了一份报告，题目为《有害税收竞 争：一个正在出现的全球性问题》。该报告界定了有害的税收优惠制度和避税 港概念，并且提出了一些建议措施以抵制有害税收竞争。 OEC认为，有害的税 收竞争措施一般有如下几个主要特征： [3] （ 1） 无实际税率或者实际税率很 低；（ 2）实行“栅栏”（“ ring -fencing ”）政策。所谓“栅栏”政策，是指 一国为了吸引外资而制定的税收优惠政策仅允许非当地居民享受。其具体方式 有二：一是明示或默示地规定居民纳税人不得利用其税收优惠政策；另一是明 示或默示地禁止从该税收优惠政策中受益的企业在其国内市场营业。 [4] （ 3） 缺乏透明度。（4）缺乏实际的税收情报交换。OECD还进一步界定了避税港的 主要特征，即识别避税港的因素：（ 1） 没有或仅有名义上实际税率；（ 2）缺 乏有效的税收情报交换；（ 3） 缺乏透明度；（ 4） 没有真实经济活动的要 求。[5] 为了确保1998年报告得到真正实施，OEC理事会对成员国政府提出了一 些具体要求，并对各国的实施情况进行了检查。 2000年6月26 日，OECD!出 了一份新的报告，认为OECD成员国中实施的47种税收竞争措施都具有潜在有 害性，并且具体列出与此有关的一些机构的名字，如比利时协调中心、匈牙利 海外运作公司、卢森堡财政部，等等。 [6] OECD 规定，这些机构的有害税收竞 争措施必须在 2003年 4月以前消除。 [7] 二、欧盟对待税收竞争的态度及其发展沿革 由于欧盟的许多成员国都是 OECD成员国，因此，他们对待税收竞争的态度 跟OECD目似，而且他们在1997年就通过了防止有害税收竞争的行为准则。[8] 2001 年 7月 11 日，欧盟发起了一场对国家援助 （state aid ）进行调查的运 动，矛头直指 8 个欧盟成员国的 11 项企业税收制度。因此，可以说这场运动加 剧了欧盟内部消除有害税收竞争的势头。他们首先调查那些和欧共体条约不一 致的税收制度是否构成国家援助。如果构成，那么，该国家援助就必须停止执 行；如果国家援助已经“支付”，那么必须立即从受益人那里收回。卢森堡金 融公司的税收待遇和荷兰为国际融资活动实行的特殊财政制度都属于这次被调 查之列。欧盟还建议另外四个成员国立即修正其税收制度，以便与欧盟原则保 持一致，否则，欧盟就可以按正规的公开程序对它们进行调查。 实际上，受欧洲竞争法观念的影响，对于实施竞争性税收政策，欧盟在欧 共体成立之初就持一种审慎的态度。欧盟的前身，即欧洲经济共同体，成立于 1953 年。