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? ? ? ? ? 城镇化背景下的中国土地制度 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 第一节 现实背景：二元所有的土地产权制度 无论是工业化，还是人口城市化，都是在一定空间上展开的，离不开土地资源的支撑，需要将大量农村土地转用为城市土地，农村土地向城市转用，实际上是土地资源在不同用途上的配置问题。新中国成立之初，我国进行了数次土地制度的改革，逐步确立了二元所有制，即国家所有和集体所有。改革开放后，我国在二元所有制的框架之下对土地产权进行了一系列变革，逐步形成了现有的土地产权体系。 一 我国的二元所有制现状 新中国成立之初，中国实际上存在着私人所有、国家所有和乡村公有（如寺庙、宗族土地）三种土地所有制。新中国成立后，掀起了一系列土地改革运动，并逐步建立起了城乡二元的土地所有制度，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有。[1] （一）城市土地私有制改造 新中国成立初期，1950年6月28日，国家出台的《土地改革法》规定：“承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利”，说明当时私有制的土地所有权和产权流动在各地普遍存在。但之后国家就开始对城市土地私有制进行社会主义改造，逐步形成了以国有土地为主、城镇集体所有土地和私有土地并存的多种土地所有制格局。同时，国家还限制了城市私有土地和房地产的买卖行为。 1958年，国家又对城市集体土地、私有出租房屋和私有宅基地进行了国有化改造，结果是90%以上的城市土地转变为国家所有。在计划经济下，国有土地实行无偿、无期限土地使用制度，由此导致了土地资源的低效利用和严重浪费。1975年，《宪法》第六条第二款规定：“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”；1978年《宪法》第六条则规定：“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”自此确立了城市土地国有制。 （二）农村土地改革集体所有制的建立 新中国成立前，当时的土地制度有几个特征：一是土地私有制；二是生产经营以户为单位、自给自足；三是土地自由买卖和流动。 新中国成立后，国家在农村推行了方向相反的两种土地改革，大体上讲，我们可将新中国成立后的土地产权制度改革分为三个阶段。 1.新中国成立初期的土地私有制（1949～1953年） 新中国成立初期实行农地私有制主要出于稳定政权的政治考虑。虽然私有制在中国仅存续了四年，但该制度下所有权和经营权统一，农民具有现代产权意义上完整的土地产权。这一特点将其与我国随后的产权制度安排天然地分割开来。虽然当时从1949年开始，陆陆续续有些地方进行合作化经营试点，出现了一些短暂的小规模的互助组，但在这段时间里，土地私有制还是占主导地位。 2.合作化时期的集体所有制（1953～1978年） 这段时间土地制度的变动比较频繁，从最初的互助组到初级社、高级社，再到后来的人民公社，每个阶段都有其特有的特点，但整个过程是倾向于向全民所有制和公有制过渡的一种制度安排。 3.改革开放以来的家庭联产承包责任制（1978年至今） 跟上述两种制度相比，家庭联产承包责任制至今在我国存续年限最长，对国民经济和人民生活的影响最为深远。土地制度若要改革，势必也是在此基础上进行权益上的深入改革。 此外，对于宅基地所有权问题，新中国成立之初，我国通过法律确认了宅基地的私产性质。1950年6月28日颁布的《土地改革法》规定内容包括：宅基地属于农民所有，受到法律保护；宅基地可以买卖、出租和继承；宅基地与房屋“两权合一”。 在互助组、初级合作社和高级合作社阶段，农用地等主要生产资料纷纷入社，但宅基地和房屋作为生活资料仍归农民私有。1956年6月通过的《高级农业合作社示范章程》第十六条规定：社员原有的坟地和房屋地基不必入社。 到了人民公社阶段，农民的宅基地划归集体组织所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地“归生产队所有”“不准出租和买卖”，因而也被归入了集体所有制范畴。但是，该法同时又规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963年关于宅基地的补充规定再次声明：房屋出卖以后，宅基地的使用权随之转移给新房主。这就形成了如今宅基地和农民房屋产权归属不同的局面（“房地分离”）。 一直到1982年，《宪法》明确规定“城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有”，我国二元土地制度才从根本大法层面得到正式认可。 二 改革开放后二元土地产权改革 改革开放后，二元土地所有制产权改革的基本导向就是所有权与使用权分离、局部领域和个别环节的市场化。但两种产权改革在市场化的路径、速度和程度等方面存在着显著差异。 （一）城市国有土地改革的基本路径 改革开放后，我国城市国有土地产权制度改革的基本路径是沿着行政划拨不允许流动的土地使用制度，向土地划拨与土