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土地出让金收支状况分析 摘要：在土地有偿使用的前提下, 批租制度使各级政府获取了大量出让金收入。这些收入除用于弥补征地和拆迁补偿支出、土地开发支出外, 还支撑了政府的廉租房、城市及农村建设等方面的支出, 为政府的公共服务提供了重要财力保障。本文梳理了2007—2014年中国土地出让金的收支状况。 一、土地出让金的收入情况 (2007—2014年) “土地出让金”是一个比较宽泛的说法, 不同情境和背景下提到的土地出让金, 所指往往不同, 所对应的统计口径也不一样。在最宽的口径下, 土地出让金是指国有土地使用权出让收入, 同时包括收支科目中的“国有土地使用权出让金收入”“国有土地收益基金收入”和“农业土地开发资金收入”, 可以称为广义土地出让金。在稍窄一点的口径下, 土地出让金不包括“国有土地收益基金收入”“农业土地开发资金收入”, 仅指“国有土地使用权出让金收入”, 可以称为狭义的土地出让金。本文对土地出让金收入的考察以广义土地出让金为主, 以狭义土地出让金为辅。考察年度为2007年至2014年。这是因为在《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》 (国办发[2006]100号, 下简称100号文) 规范国有土地使用权出让收支管理之前, 与土地出让金收入相关的统计数据, 只有国土资源部的全国土地出让签订合同总价款。但土地出让合同价款一般与土地出让金实际入库数会有差异, 因为合同成交价款口径略小, 为招拍挂和协议出让收入, 不含补缴土地价款、划拨土地收入和其他收入;而且很多合同价款是分期缴纳的, 一般不会在一年之内都缴纳完成。所以, 国土部的数据与财政部的数据口径不同, 无法一同比较, 只能作为参考。本文将国土资源部的土地出让金收入数据, 以及据以计算的一些基本情况列于第三部分“关于土地出让金收支的补充说明”中, 以方便对比, 具体如表15至表17所示。从2007年开始, 财政部来源的广义土地出让金收入相关数据可以从公开渠道找到。财政部数据的主要来源有三个:一是每年的预算执行情况和预算草案报告 (下简称预算报告) , 数据时期为2008年至2014年, 2012年的数据缺省;但预算报告中的土地出让收入数据只有地方政府性基金的数据。二是财政部网站公布的相应年度财政决算情况中的《全国政府性基金收入决算表》, 数据时期为2010年至2014年。三是财政部网站“中国财政 (基本) 情况”栏目 (下简称“财政情况”) 中提供的土地出让收支相关数据, 数据时期为2007年至2013年, 其中2013年为预算数。这三个来源的数据涵盖了2007年至2014年的土地出让金收入情况, 但同一年度数据往往有所差异。因此, 我们把来自这三个来源的数据统一列在一起, 以便对比。具体如表1所示。从表1来看, 来自三个来源的同一年度数据基本都有差异, 但差异较小。考虑到预算报告只是地方政府性基金的数据, 不是全国的数据, 所以预算报告数据与决算表数据和“财政情况”数据的差异很小;差距最大的2010年, 差额占分别与二者总额的比率也不到5%, 其他年份可以忽略不计。决算表数据与“财政情况”数据的差距则更小, 2011年和2012年完全一致。因此, 这三个来源的数据的差异应该主要是数据误差调整、后期变动等因素导致的。进一步来看, 预算报告因为只有地方的数据, 可以不考虑。考虑决算表和“财政情况”的数据, 当二者出现差异时, 由于“财政情况”的数据是土地出让收入的实际缴库数, 应最为准确, 故出现差异时选择“财政情况”的数据。基于此, 我们以“财政情况”和决算表的数据为准, 确定2007年至2014年中国广义土地出让金的收入情况, 并计算年度增长率, 具体见表2。同时, 由于只有决算表提供狭义土地出让金的数据, 所以我们以决算表数据为准, 将2010年至2014年中国广义土地出让金的构成情况列于表3和表4, 以反映中国狭义土地出让金的相关情况。由表2可知, 2007年至2014年, 中国广义土地出让金总体上呈递增的趋势, 除了2012年出现下滑外, 其他年份均保持增长。但广义土地出让金的增长速度很不均衡, 2008年至2010年增速较快, 特别是2010年达到顶峰;之后, 2011年和2012年增速剧降, 特别是2012年出现负增长;2013年增速又急剧攀升至超过40%, 但2014年再次降低至不到5%。规模从2007年的不到8000亿元, 快速增加至2014年的将近4.3万亿元, 7年间差不多扩大了6倍。由表3可知, 在广义土地出让金中, 国有土地使用权出让金收入, 也就是狭义土地出让金的规模最大, 从2010年到2014年, 规模从约2.8万亿元增加到超过4万亿元。国有土地收益基金收入和新增建设用地土地有偿使用费收