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监察机关移送案件适用不起诉 存在的问题及对策建议思考 实践中，检察机关对监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件适用不起诉的状况不甚理想，不起诉权的价值未在此类案件办理中得到充分的发挥。为贯彻落实宽严相济的刑事政策，检察机关要树立正确的不起诉适用理念，提高释法说理能力，构建良性监检关系，在依法全面准确地理解和适用不起诉的同时，也要完善监督体系，防止不起诉权的滥用。 2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法（草案）进行了审议，其中的第18条规定“监察委对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”从字面上看，检察机关对监察机关移送的职务犯罪案件只能作起诉决定而无权作不起诉决定。XX年正式通过的监察法对上述内容进行修改，其中第11条规定“监察委员会将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉”。在内容上增加了“依法审查”的规定，并在第47条规定了检察机关对职务犯罪案件有不起诉权。虽然相关法律法规已经对检察机关适用不起诉作了详细规定，但国家监察体制改革以来，检察机关作出不起诉决定的职务犯罪案件数量较以往呈骤降趋势并持续在低位徘徊。 一、不起诉权在办理监察机关移送案件中的意义 不起诉权是无罪之人不受刑事追究的重要制度保障，也是贯彻宽严相济刑事政策的重要制度设计，检察机关依法行使不起诉权，有利于减少诉累、教育和感化犯罪嫌疑人以及缓解社会矛盾。 （一）依法行使不起诉权是深化司法改革的必然要求 在司法改革的大背景下，司法责任制、认罪认罚从宽制度等改革项目均提倡检察机关要敢用、善用不起诉权。检察机关对于那些没有必要提起公诉的案件作不起诉处理，有助于缓解日益增加的刑事案件办理压力，并将有限的司法资源最大限度地投入到重大疑难复杂案件中去，确保案件办理质效。这也是深化司法体制改革中，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的重要内容。 （二）依法行使不起诉权有利于发挥检察主导责任 检察机关在刑事诉讼中处于承上启下的关键位置。一方面，检察机关通过对监察机关调查终结移送审查起诉的案件进行审查把关，对符合起诉条件的案件提起公诉，对不符合起诉条件的案件依法作出不起诉决定。另一方面，基于不告不理的原则，法院只能对检察机关提起公诉的案件进行审判，对于检察机关已作出不起诉决定的案件，法院无法行使审判权。由此可见，检察机关依法适用不起诉是发挥检察主导责任的应有之义。 （三）依法行使不起诉权是对监察机关实现互相制约的重要内容 监察体制改革后，检察机关对监察机关并无法律监督权，对监察机关移送的案件而言，检察机关的制约只能始于案件移送审查起诉之后。因此，发挥检察制约的关键是在审查起诉环节，该环节中的不起诉权是检察机关对监察机关实现制约的重要内容。 二、监察机关移送案件适用不起诉存在的问题分析 XX年至XX年，全国检察机关共受理监察机关移送审查起诉职务犯罪X人，其中XX年X人，XX年X人。提起公诉X人，其中XX年X人，XX年X人。已作出不起诉决定的X人，其中XX年X人，XX年XX人，不诉率分别为X%、X%。而XX年全国职务犯罪案件的不诉率是X。从上述所列数据可以看出，与检察机关“兩反”转隶前的职务犯罪案件不起诉率相比，监察体制改革后不起诉在职务犯罪案件中的适用率相对较低。因此，有声音提出质疑，检察机关对监察机关移送案件的审查起诉无法发挥应有的把关过滤功能。 经分析发现，导致监察机关移送案件不起诉率低的原因是多方面的。 （一）积极方面的原因 1.检察机关方面的原因。一是检察机关讲政治、顾大局。监察体制改革后，各级检察机关不断提高政治站位，充分认识到职务犯罪检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作，必须坚持党的绝对领导，紧紧围绕反腐大局履职尽责，切实将“配合是政治要求、制约是法定责任”落到实处。二是充分发挥提前介入功效。办理提前介入的案件中，检察人员在对案件的证据材料、事实认定等提出意见建议后，监察机关可以综合在案证据材料对案件进行重新梳理，对已立案调查但确无犯罪事实的或者尚未达到起诉标准的案件可予以撤案处理，分流了一部分没有起诉必要的案件。 2.监察机关方面的原因。一是监察机关监督执纪水平的提高。检察机关原有自侦部门转隶后，各级监察机关的骨干力量得到了充实。同时，各级监察机关重视加强规范化建设，通过老带新、人员重新整合等方式大力提升人员素质，监督执纪案件质量水平明显提升。二是四种形态在执法中的应用。监察法第45条规定了监察机关根据监督、调查结果，可以依法对案件作出诫勉、政务处分、问责、移送检察机关审查起诉等处置。正是由于监察机关具有多种处置手段，实践当中监察机关可以对“可诉可不诉”的案件以纪律处分的方式进行处置，有力保障了所移送审查起诉的案件质量。 （二）消极方面的原因 1.检察机关方面的原因。一是对不起诉权的重要性认识不足。一直以来，“可