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行政公益诉讼中调查核实权运行 存在的问题及对策建议思考 随着公益诉讼工作的全面开展，检察机关对在行政公益诉讼过程中如何强化调查核实权的保障措施具有强烈需求。实践中，行政公益诉讼中的检察调查核实权存在采取的调查核实手段单一、缺乏保障措施等问题，导致检察机关在案件事实认定及制发检察建议对象的认定上存在一定障碍。因而，有必要通过强化人员配置、完善保障措施等方式强化行政公益诉讼中调查核实权的行使，从而为及时充分保护公共利益提供强有力的保障。 检察机关公益诉讼职能的发挥离不开检察调查核实权这个基础手段，可以说：没有强有力的调查核实权就没有行政公益诉讼制度的运行基础。但行政公益诉讼所依托的调查核实权在实际行使过程中仍存在诸多问题，制约和限制了行政公益诉讼职能的发挥。本文以课题组成员在实际办案过程中遇到的问题为研究基础，探析检察机关在检察调查核实权行使中常遇到的实践问题，并结合现有规范和实际需求，提出一些初步的完善构想，为实现检察机关充分发挥职能促进严格规范执法，保护公共利益提供手段上的智力支持。 一、行政公益诉讼中调查核实权的范畴 行政公益诉讼制度中检察机关的调查核实权，是指检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，为查明公共利益受损害情形、固定收集证据、明确监管部门或监督对象等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。调查核实权是办理行政公益诉讼案件的必要前提和保障，有力的调查核实权是检察机关查明案件事实、明确监督对象、及时保护公共利益的必要手段。 （一）调查核实权的必要性 行政公益诉讼中检察调查核实权是检察监督权的延伸属性和扩展功能，是检察机关发挥监督职能、参与社会管理创新的重要载体。因为行政公益诉讼涉及公共利益，关联的损害后果往往较为严重，造成公益损害发生的违法行为一般具有隐蔽性与持续性的特点，加之行政机关职权交叉复杂，需要开展大量的调查取证工作，对取证能力及相关证据的证明力要求也高。此外，对于公共利益受到侵害的事实与行政机关不严格依法履职是否存在因果关系的证据，往往只有行政机关掌握，如果检察机关没有调查核实权的话，则行政公益诉讼将成为守株待兔的作业，有失制度建构的效果。 （二）关于行政诉讼程序中检察机关调查核实权的争议 实务中有部门对检察机关在行政诉讼程序中享有调查核實权存在质疑，认为基于行政诉讼不同于民事诉讼之处，人民检察院不宜行使调查核实权，主要理由：一方面，行政诉讼是围绕被诉行政行为合法性展开的，要求被告行政机关积极举证证明被诉行为合法性的过程，此外原告在法定情形下还可以申请人民法院依职权调取证据，因此在原告举证义务相对轻的情况下，检察机关没有必要在行政诉讼中享有调查核实权。另一方面，人民法院本身在行政诉讼中依职权调取证据，调查事实的权力受到“案卷排他主义”和“先取证后行为原则”的严格限制，若赋予检察机关调查核实的权力，只会违反行政诉讼证据规则的基本要求。此种观点认为检察监督权更多的是一种法律适用上的监督。]因行政公益诉讼属于一种特殊类型的行政诉讼程序，否定检察机关在行政诉讼程序中的调查核实权实质上也是在质疑检察机关在行政公益诉讼中的调查核实权。上述观点实际上忽略了检察监督的主动性特点，同时也忽略了行政机关不作为的情形，未考虑到行政公益诉讼中检察机关在查明公益受损与行政违法行为上的主体职能。因此，检察机关在行政诉讼程序中，特别是行政公益诉讼中具有当然的调查核实权，否则其会逐步沦为“手握权杖的隐形人”。 （三）行政公益诉讼中调查核实权的特点 1.手段上的非强制性。检察机关在行政公益诉讼中行使调查核实权的主要手段为询问有关部门工作人员、行政相对人或证人，调取书证、物证等相关证据材料，查阅执法案卷材料，勘验、鉴定等，这些调查手段具有非强制性，不可以采取讯问、冻结、查封、搜查、留置、拘留等强制性措施。 2.作用上的基础性。行政公益诉讼案件从调查取证、制发检察建议到提起诉讼完全由检察机关自行办理，不像侦查机关或者检察机关内部的侦查监督、审查逮捕、审查起诉等部门仅从事刑事诉讼的某一环节，在各个环节有不同的机关开展取证工作并进行证据审核把关。在行政公益诉讼中，“买菜”“做饭”和“送饭”一体，检察机关开展的工作涉及诉讼线索的发现、线索初查、证据收集固定以及制发建议、提起诉讼、出庭应诉等全部环节。因此在行政公益诉讼中，对于证据调查收集方面的要求很高，调查技能和手段的需求非常迫切，调查核实权成为办理案件的基础性手段。在行政公益诉讼中，检察机关调查核实权行使能力的强弱，证据收集是否完整合法，直接关系到诉前检察建议的制发是否精准有效，也关系到提起诉讼后的胜败，更关系到公共利益是否最终可以得到及时维护。故而，调查核实权对于行政公益诉讼制度相当于地基在大厦中的作用。 3.行使方式上的公开性。与原反贪、反渎等自侦部门的侦查及公安机关的刑事侦查不同，与监