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基础设施投资项目建设要点 摘要：在基础设施投资项目中社会资本方通常扮演多个角色，项目各层级管理权责未能清晰界定，容易导致项目管理程序混乱，作为实现总体目标主要抓手的考核机制也无法明确与落实。文章主要结合基础设施投资项目实施过程中的管控经验，分析了项目建设期各参与方在政府付费类项目及使用者付费类项目中的职责划分，并基于此提出了对两类项目考核机制的建议，总体收益得到了有力保障。 关键词：政府付费类项目；使用者付费类项目；建设期；职责划分；考核要点 1企业主要参与的基础设施投资项目类型 随着PPP模式在我国基础设施项目建设中的运用并日益推广，基建行业众多企业纷纷进军投资领域，凭借其自身在传统施工领域积累的经验及专业技术优势，在各大专业领域迅速完成了角色转变，形成了集投资人、工程承包商、运营商等多角色于一体的社会投资人。从项目付费来源划分，目前各企业主要参与的基础设施投资项目类型可分为2种：①以BOT模式实施的使用者付费项目（简称“BOT项目”）；②以PPP模式实施的政府付费或使用者付费+政府补贴项目（简称“PPP项目”）。在项目建设实施过程中，一方面由于项目类型不同，实施方案、PPP合同边界条件、政府方与社会投资方权责划分等均呈现较大差异性；另一方面，社会投资人通常兼任投资方及工程承包商，项目管理者需同时考虑项目总体投资收益目标、工程承包商利益及项目资金运转等问题，项目管控方案设计往往难以周全，以上原因导致了建设实施过程中项目公司与总承包部管理界面及相关职责难以清晰界定，无法形成合力，在众多项目中均出现“各自为政”的现象。此外，项目建设期考核工作也因各方职责未明确而导致考核机制难以落实或主要考核指标缺失，项目总体收益目标无法得到有力保障。基于此，结合已有基础设施投资项目管控经验，文章主要分析了BOT项目与PPP项目建设期中各参与方的职责划分，并对两类项目的考核机制提出了建议。 2投资项目建设期职责界定 各类投资项目由于付费机制不同，政府方与社会投资方在前期手续办理、建设实施及后期运营阶段的权责边界划分及相应工作也存在较大差异，因此导致其他主要参与方的权利义务也有所区别，以下针对BOT项目及PPP项目的建设期管控特点进行分析。2.1BOT+EPC项目。该类型项目在建设期由社会投资人投资建设并与政府方签订特许经营权合同，在运营期通过自主运营收费收回前期投资成本，最后在运营期满后移交给政府方。在特许经营权合同约定期限内，由于项目形成的运营资产属于社会投资方，因此，项目前期立项、合规性手续、征地拆迁等工作的责任主体方均为社会投资方，同时项目总体建设规模及实施成本水平均由其控制[1]。根据社会投资人承担的主要工作职责，其出资成立的项目公司作为筹融资和利润中心，主要负责概算水平控制、建设资金筹集与监管、前期合规手续办理、项目总体策划以及移交运营准备等工作，其余工作则通过签订总承包合同、监理合同、征拆合同、技术服务合同和保险合同、融资合同等方式由其余各参建单位承担。兼做工程承包商的社会投资方为建设项目成立的工程总承包部作为成本控制中心，其主要职责是项目总体建设成本的管控，严格按照项目目标责任确定的成本及总承包合同（或有关分包合同）的条款约定，对施工过程中的成本、安全、质量、进度进行全方位的责任监控，保证投资项目的实际成本不超过投资预算，以及项目总承包管理费用不超过目标数。为实现以功能划分，BOT+EPC类投资合同的项目建设期总承包合同应分为2个：①以项目批复概算为上线的总承包合同，该合同主要目的是服务项目的资本运作与项目资产形成，内容以总承包单位常规义务责任为主；②以实际成本角度出发，由项目公司与总承包部合理分摊工程建设各类风险后形成的内部经济责任制，该合同主要目的是便于项目公司、总承包部掌控项目实际实施成本[2]。2.2政府付费类。PPP+EPC项目政府付费类项目由社会投资方完成项目前期融资贷款、投资建设及运营期养护维修等工作，项目通常不具备运营性质或相关工作更适合由政府方负责，社会资本方投资成本及收益纳入政府财政预算并在运营期予以支付。在此类项目中，社会投资方不承担运营职责，项目形成的资产权属归政府方所有，因此，项目立项、前期合规手续办理、征地拆迁等工作通常由政府方负责办理，项目设计咨询、施工监理、质量检测等具备监督职能单位也由政府方负责招标工作，社会投资方仅承担费用支付职责。基于社会投资方承担的责任范畴，项目公司承担的主要职责是做好前期项目筹资工作并协助政府职能部门尽快推动合规性手续办理，在结算阶段做好项目总体投资额的确认工作，确保项目结算总价达到预期水平。兼做工程承包商的社会资本方成立的总承包部主要职责与BOT项目类同，主要负责项目成本控制以及工程安全、质量、进度管控等相关事项