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宪政视域下政府建设探索 摘要:政府的权力、职能和规模受到宪政的规制。宪政视域下,政府建设应突出政府结构、角色定位和运行机制三个层面。宏观上,构建精神要件、实体要件、程序要件“三位一体”的政府结构;中观上,政府应扮演社会的服务者和合作者角色;微观上,构建科学规范、运行有序、公平公正的政府运行机制 关键词:宪政政府建设 宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理,以实现一系列民主原则与制度为主要内容,以实行法治为基本保证,以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。其中民主是宪政的基础,法治是它的重要条件,人权保障则是宪政的目的。在行政权、立法权和司法权三权中,立法权具有人民性、抽象性和间接性,司法权具有程序性和被动性,行政权具有主动性和直接性。因此,作为行政学意义上的政府与宪政的关系也就成为焦点,它在许多重要方面和很大程度上影响和制约宪政的实现。宪政视域下,政府在权力、职能和规模上受到严格的宪法和法律约束、限制,政府建设只有在宪政的基础和平台上进行才能得到民众的理解和认同,才具有合法性。 1宪政视域下的政府结构:精神、实体和程序要件“三位一体” 宪政视域下,价值要件,实体要件和程序要件三者互为存在条件,形成一个有机的整体,构成一个政府的宏观结构。 首先,精神要件是政府建设的基础。精神要件是政府的价值基础和导向,政府要牢固树立以民为本的导向理念、公平公正的价值理念和法治理念。在宪政制度下,政府与人民之间是一种契约关系。政府是人民为了一定的目的而从基本人权中派生出的一种权力。政府的权力产生于人民的授权,政府受人民委托行使权力。而人民之所以设立政府并授予权力。其根本目的是为了更好地维护和实现公民权利,实现社会公共利益的最大化。“公平公正”是政府的观念柱石和灵魂,政府应承认社会的所有公民具有平等的权利和机会。这些权利和机会不因为个人的出身、天赋、种族性别、财富等的差别而受到损害,不能被特权和权力所剥夺,也不能拿来于其他人的经济利益交换。政府应奉行法治之上的理念,其一切行为活动都应限定在法律规定的范围内。“法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制,所以它构成了对政府机构的一切力的限制,这当然也包括对立法机构的权力的限制。”[1] 事实上.宪政视野下政府建设是对政府价值的重新定位。在传统的计划经济体制下.我国政府的治理理念是一种管制型的理念。政府以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约。在管制型政府之下,政府以强制手段进行管理.公民只能处于被动服从的地位。在这种理念的支配下.政府与公民的主次、轻重关系被颠倒了。当前服务型政府成为政府建设的目标和努力方向,它以公民本位、社会本位理念为基础,是颠倒的政府和公民关系的重新归位。 其次,实体要件是政府建设的核心。政府的实体要件是政府权力来源、内涵、运行的基本制度和基本原则,它具有实质性、规范性和结构性。政府实体要件表现在:第一,政府的一切权力都来源于法律,并且最终都受制于法律,没有法律授权的政府权力不得行使。而公民只履行法律以内的义务,任何对公民施加的法律以外的义务,公民都有权拒绝。第二,切实规定人权的基本内容,明晰公民的基本权利义务,细化和完善部门法中的公民权利保护条款,形成法治体系化的权利保障网络。其中,特别强调保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权,重点突出为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利措施。第三,界定政府的职能空间,明确哪些领域由政府管,哪些领域由市场管,哪些采取管制模式,哪些采取服务模式。第三,加强对公民权利的落实与救济,建设完善的权利实现的社会保障体系。第四,构建政府权力运行的责任机制。在宪政学看来,“权力无法脱离责任而单独存在,法治政府权力的行使,必须有责任的规定为前提,否则,这种权力必然是非法的。凡是没有责任的权力必然是权力的放任和腐败,因而行使这种权力的政府也就没有资格称之为法治政府。”[2]责任机制能够有效地督促政府自律,从而政府权力按法定的轨迹运行。 再次,程序要件是政府建设的关键。政府的程序要件是关于政府权力的运行的形式,步骤,顺序和空间的问题。宪政视域下,所有公民都应该享有平等的权利,公平公正也应是政府的价值诉求,而公平公正首先必须体现在程序规则中。程序具有预定性,它的基本功能在于限制和取消当事人为实现目的而选择手段的自由,将实现目的的手段规范化和标准化。程序可以限制程序义务人的主观随意性,当程序所预先确定的要件成立时,程序义务人,必须按照程序的规定做出既定的行为,而无法利用手段选择的自由随意加速或者阻挠程序目标的实现[3]。宪政府的程序化建设影响到如何体现政府的价值导向,实现形式和内容的结合,权力和责任的互相制约。如果不遵从法定的正当