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急能力评估的框架 南京大学社会风险和公共危机管理研究中心 童星 张海波 [ 摘要 ]本文从应急管理的一般原理和我国应急体系的现实特点出发， 澄清了应急能力评估在 功能设定、层次确定、内容选择、方法运用等四个层面的理论问题。我们认为，应急能力评 估应以风险识别和脆弱性分析为基础， 开发分别适用于城镇和社区、 城市、 都市区域、 国家 的多层次模型， 注重应急能力的整体性， 探索应急准备与应急绩效之间差异与因果关系， 依 据评估层次和评估内容选择评估方法， 加强理论模型与经验研究的结合， 推动应急能力评估 的有效反馈。希望本文能对佛山市政府提高应急能力、增强应急管理效能有所裨益。 [ 关键词 ] 应急管理；应急管理能力；能力评估 《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作 的意见》等重要政策文件都明确提出要“加强应对突发事件能力建设” ，并将其作为进一步 完善我国应急管理体系的重要举措。 然而， 关于这一主题的理论探索和经验尝试在国内尚有 许多空白， 相关的基础性研究亟待开展， 应急能力评估 （Capability Assessment for Emergency Management）就是其中之一，它是应急能力建设的前提。 那么， 如何建构一套切实可行的应急能力评估体系， 使其既符合应急管理的一般原理， 又适 用于当前中国应急体系的现实特点？这首先至少要在理论上澄清四个基本问题： 第一，为什么要评估？即应急能力评估最终要满足哪些需求？实现什么目的？达到何种程 度？这就需要为应急能力评估设定功能。 第二，对谁评估？即评估对象是谁？需要在多大范围内收集评估数据？这就需要确定评估层 次。 第三，评估什么？即哪些指标应该被评估？应该获取哪些数据？获取何种类型、精度的数 据？这就需要明确评估内容。 第四，如何评估？即如何获得评估数据？如何分析评估数据？如何解释评估数据？这就需要 选择评估方法。 一、功能设定 如果从建国开始算到现在，我国的应急管理体系大致可以分为两代： 第一代：单一灾种防灾减灾。上世纪 50 年代，我国建立了地震局、水利局、气象局等专业 性或兼业性的防灾减灾机构， 各部门几乎是独立负责管辖范围内的灾害预防和抢险救灾。 这 一时期，政府对洪水、地震的预防与应对最为重视， 《防洪法》和《防震减灾法》都是这一 时期颁布的专门性法律。 1990 年加入“国际减灾十年”活动后，我国政府在灾害预防的理 念上开始强调 “综合减灾”，但并无实质性的制度实践。 例如， 当时负责推行综合减灾的 “中 国国际减灾委员会” （2005 年更名为“国家减灾委” ）只是一个议事协调机构，并非政府职 能部门，更无相关法律保障。 2002 年，国家发布《安全生产法》 ，随后成立国家安全生产监 督管理总局，生产领域的事故预防与应对开始被提到更为重要的位置。 第二代：综合应急管理体系。 2003 年发生的“非典” （其第一例病人就出在佛山）暴露了我 国在新型传染病预防与应对上的不足， 政府开始意识到单一灾种防灾减灾的传统体制难以应 对各种新的威胁。 在总结抗击 “非典”的经验与教训的基础上， 国家开始考虑如何系统地应 对各类灾害，着手建立综合应急管理体系。在这套体系中，各类灾害（包括自然灾害、事故 灾难、公共卫生事件和社会安全事件等）被统一抽象为“突发事件” ，各类灾害的预防与应 对被统一抽象为“应急管理” ，进而确立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律 规范与行动方案，简称为应急管理的“一案三制”