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长丰县农村公共基础设施建设管理体制和 村民自建情况调研报告 农村公共基础设施是农村经济社会发展和农民生产生 活的重要物质基础，是实现“生产发展、生活宽裕、乡村文 明、村容整洁、管理民主”的基本保证。加强对农村公共基 础设施建设体制管理，鼓励村民自建，对强化“村民自治”, 发挥农民首创精神，加快新农村建设步伐，深化农村体制改 革具有重要意义。 一、农村公共基础设施建管存在的问题 （一）农村公共基础设施建设管理现状 近年来，随着国家高度重视“三农”工作，将农村公共 服务基础设施建设逐步纳入公共财政支出范围，各级财政对 农村公共设施建设投入大幅增加，使得农村基础设施大为改 观，农民生产生活条件得到明显改善，新农村建设步伐不断 加快。 目前，我县农村基础设施建设基本靠国家及地方财政投 入，投入总量不足，投资渠道单一，结构不合理现象依然存 在。项目建管方式除水库移民后扶项目创建了 “村民自建”, 实行村民自建、自管、自用、自有和政府监管服务机制外， 其余基本延续政府包揽代建制，结合县发改委的以工代赈项 目，其建设程序为：⑴项目前期工作。由县发改委以工代赈 办负责编制以工代赈中长期规划，以及申报年度计划；各乡 镇申报项目，编制项目建议书或请有资质单位编制可研报告 报县发改委以工代赈办审批；以工代赈办组织人员实地查看 并用GPS定位。⑵项目中期工作。省主管部门下达项目投资 计划后，经县乡村公示以后，按照投资额度规定，由乡镇申 请县招投标中心招标，确定项目建设单位后，组织项目实施。 ⑶项目后期工作。项目完成后，由乡镇组织初验，申请主县 发改委会同财政局等部门验收，验收合格后交付使用。 （二）政府代建管理存在的问题 在农村较为落后，农民较为贫困时期，村委会组织项目 实施能力不足，对工程技术掌握不全，政府包揽代建管理机 制对改善农村生产生活条件，增加农民收入方面还是发挥了 积极的作用。但是这种管理环节较多，建设资金容易遭截留 挪用；在项目的确定方面群众参与度不够；建管过程不够公 开，群众参与较少，容易滋生腐败；随着经济社会的发展， 农民群众收入增长，民主法治意识不断提高，这种方式已经 暴露了很多问题。 1、供给偏离需求，结构失衡。首先在项目申报上，基 本是由乡镇政府申报，这样部分政府官员出于“政绩、形象”, 往往安排到乡镇府所在地或中心村，而偏远地区真正有需求 的群众却享受不到，群众的真实需求难以体现。一些项目基 本没有群众参与，难以反映群众的愿望，群众实施积极性不 高，项目推进困难。这种“自上而下”的决策机制容易忽视 广大群众对公共基础设施的实际需求，导致与农民生产、生 活相关且急需的公共基础设施不足，供给偏离需求，结构失 衡，效益低下。 项目实施中有关规定执行不力。首先，项目在乡、 村公示流于形式，群众参与知情较少，往往都是工程开工报 账时临时补充。其次，乡镇工作繁重，支农项目众多，渠道 不同，对资金管理以及建设标准要求不统一，具体经办人员 的精力和能力有限，不能全身心投入工作，对相关业务不熟, 项目进度报表及资料不能及时报送。第三，县以工代赈办只 有一名工作人员，具体工作时涉及联系、协调，对全县项目 的监管很难做到面面俱到。 3、 在项目招投标环节。根据《长丰县招标投标管理暂 行办法》（政办〔2007〕8号），乡镇业主实施20万元以上项 目，必须进县招投标中心招标。而20万元以下的项目由乡 镇自行招投标。这里面有个问题，就是乡镇自行招投标缺乏 监管，直接操作项目，指定单位建设的可能性大，容易滋生 腐败。另外，项目经过招投标，基本由有资质建筑公司来承 担，这样当地群众参与度不高，与以工代赈项目的初衷不符; 同时，对相关劳务报酬支付仅仅凭一张劳务花名册很难断定 是否真实有效。 4.在项目监理环节。根据《关于印发安徽省以工代赈 管理办法的通知》（皖政办〔2006〕80号），第十四条规定， 以工代赈投入资金在30万元及以上的项目，推行招标投标 制和工程监理制。由于以工代赈项目投资额较少，项目监理 很难通过招投标实现，项目建设单位或自己找监理单位或请 乡镇有关人员充当监理，有的为了节约资金干脆就未实行监 理，导致项目质量无法保证。 5、存在“重建设、轻管理”的现象。在项目争取、兴 建时，各级各部门往往比较重视，但是建成后由于管理过程 繁琐以及涉及费用等问题，也就不太注重管护工作，导致有 的项目建成没有几年就已损坏严重，群众对此意见较大。 二、公共基础设施村民自建管理的论证 将农村公共基础设施的建设和管理权放手交给群众自 己，是农村公共建设管理机制的一大创新。我们仔细研究了 国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国 发〔 2006〕17号）、《关于印发〈安徽省大中型水库移民后期 扶持人口和项目管理暂行办法〉的通知》（发改移民〔 2008〕