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新法之下集体建设用地入市流转的难点与路径解读 集体经营性建设用地入市流转是土地制度改革的重大 举措之一， 也是基层和社会一直关注的热点和焦点。 本轮《土 地管理法》修订允许集体经营性建设用地入市流转，虽是法 律制度首次明确确认，但却具有长期而丰富的实践基础。 新《土地管理法》已于 2020 年 1 月 1 日实施。到底哪 些集体建设用地可入市、该如何入市、有些哪些需要破解的 难点问题、会对土地市场产生什么样的影响、新法体系下使 用集体建设用地的路径有哪些等，这些都是很多业内人员关 注的实际问题。 一、原《土地管理法》对集体建设用地的规定 二、 新法对集体建设用地使用和流转的修改： 扩大范围， 明确条件、方式和权能。 2019 年 8 月 26 日通过的《土地管理法》修正案在集体 建设用地使用作出重大修改，允许经营性集体建设用地入市 流转，相关条文集中在第 60、 63、 64、 66 和 23 条，同时还 删除了原法第 43 条应当使用国有土地的限定，主要修改如 下： 一是删除了原法第 43 条建设项目必须使用国有土地的 规定，为集体建设用地入市流转留下了法律空间。 三、集体建设用地入市流转的难点与影响 有人说集体建设用地流转是本轮修法最大的亮点，会彻 底改变国有建设用地供应市场，重构土地供应结构等，还有 人说会增加 3 亿亩建设用地供应，对房价、地价和房地产市 场产生重大影响等。其实要谈影响，首先要认识集体建设用 地入市流转的实质和面临的难点问题： 对于存量集体建设用地还好，征收与入市流转的收益差 别不会太大，但对于农用地和未利用地转为新增建设用地而 言，则征收与作为经营性集体建设用地使用权入市流转的收 益差别很大，入市流转价格包含了规划用途变更和土地发展 权，远高于征收农用地和未利用地的补偿安置标准。而征地 和集体建设用地使用权流转是一个硬币的两面，如果不能协 调平衡，流转收益远高于征地价格，则无疑会大大增加征地 难度，甚至无法实施征地。 之前各地试点中普遍采取政府收取一定比例的土地增 值收益调节金进行调节， 2016 年 4 月财政部、 国土资源部下 发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使 用管理暂行办法》也明确这一比例为 20%～50%。此次新法 和实施条例征求意见稿中并未对此进行明确，我觉得这是恰 当的。 按照收益的 “初次分配基于产权、 再次分配基于税收” 的原则，政府在经营性集体建设用地出让、出租过程中，不 再具有产权代表身份，只是交易活动的管理者和服务者，行 使社会管理和服务职能，政府不能也不应该直接分享土地收 益， 可以考虑完善土地税制， 将土地使用税、 营业税、 契税、 印花税、土地增值税等征收范围扩展到集体经营性建设用地， 通过税收等方式进行收入再分配。 从以上分析可见，允许经营性集体建设用地入市流转确 实是市场化配置土地资源和保护农民土地财产权的一种进 步，但对土地市场的影响也不宜过高估计，其中需要解决和 落实的难点问题还有不少，还需要一步步探索推进。 四、新法之下，可以使用集体建设用地的情形 新《土地管理法》保留原第 59、 60、 61、 62 条不变， 即原有的三类农村建设用地使用集体建设用地不变，允许农 村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股联营方 式共同举办企业，即其他单位、个人可以入股、联营方式使 用集体土地，包括工业、商业、租赁性住房、养老、医疗、 教育、三产融合等类企业。同时，新法第 63、 64、 23 条修 改扩大了集体建设用地使用和流转范围，允许规划确定的工 业、商业 (包括仓储物流、办公、租赁性住房等 )等农村集体 经营性建设用地，可由土地所有权人直接以出让、出租等方 式交由其他单位、个人使用。加之第 62 条第 6 款“国家允 许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村 集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。 ” 的规定，退出的宅基地也可纳入集体建设用地流转与使用范 围。