议程设置视角下的立法规划 .docxVIP

议程设置视角下的立法规划 孔德王2021年修正后的?立法法?〔以下簡称“新?立法法?〞，修正前的立法法那么简称“旧?立法法?〞〕第五十二条第一款规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法方案等形式，加强对立法工作的统筹安排。〞这一条款将立法规划从立法惯例“固定〞为正式的立法制度【1】。实际上，自七届全国人大常委会于1991年首次出台立法规划以来，随后的历届全国人大常委会在履职伊始都会运用立法规划安排五年任期内的立法工作【2】。历任全国人大常委会委员长〔以下简称“委员长〞〕一再强调落实立法规划的重要性。例如，八届全国人大常委会立法规划公布后，时任委员长的乔石同志指出，要“加强领导，狠抓落实，保证五年立法规划的落实〞【3】。再如，曾任委员长的张德江同志强调：“我们一定要从全面推进依法治国、坚持和开展中国特色社会主义的战略高度，充分认识落实立法规划的重要意义……〞【4】。其实，不仅全国人大常委会不遗余力地推行立法规划，地方人大也通过立法规划的形式开展立法工作【5】。目前，学界主要是从立法预测或立法准备的角度来认识立法规划的。论者们认为，立法规划是立法机关在预测未来立法趋势和立法需求的根底上所作的部署或准备，旨在增强立法工作的方案性【6】。但现有研究没有解答的问题是：立法规划增强立法工作方案性的主要原理和具体机制是什么？立法规划是否还有其他作用？立法规划对我国人大立法体制有何深层影响？这一系列疑惑是促使笔者进一步探究立法规划的最初动机，而上述问题那么构成了本文的中心议题。本文尝试从议程设置的角度重新解读全国人大常委会立法规划。公共政策领域的研究说明，议程设置是政策制定过程的首要环节，它的重要性已经得到理论界的一致认可。“议程设置非常关键，这是因为，如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前，问题首先必须得到成认。〞【7】对我国立法过程而言，无论上升为正式制度之前还是之后，立法规划实际上都是全国人大及其常委会的立法议程;而制定立法规划的过程也就是设置立法议程的过程。基于以上认识，我们可以得出一些不同于此前研究的新结论。一、立法规划是立法过程的起点依照议程设置理论，议程设置是整个政策制定过程的开端，影响着后续的决策环节。因而，我们首先面对的疑问是，立法规划是否是我国立法过程的起点？这一问题并非那么简单明了，不仅涉及立法程序的阶段划分，也关系如何认识我国立法运作过程，因此有必要作深入的探究。主流观点认为，提出法案是立法过程的“第一道程序〞[8]。这一主张的直接依据是我国的法律标准。无论旧?立法法?还是新?立法法?都规定，全国人大和全国人大常委会正式立法程序都始自提出法律案[9]。另有论者着眼于法律起草的重要性，把它视作立法程序的起点[10]。后一种观点的问题在于：一方面，法律起草影响的是法律的实质内容，很难说属于立法程序的范畴;另一方面，从立法程序的角度来看，即便法律草案尽善尽美，如果不由法定提案主体向全国人大或全国人大常委会提出，那么无法得到立法机关的审议，更无从成为生效的法律。因此，将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。不过，这并不意味着提出法案才是立法过程的起点。由于全国人大和全国人大常委会各有其法定立法程序，因此在研究立法运作时应当将二者区分开来。我们首先来看全国人大常委会的立法过程。根据有关法律的规定，全国人大常委会的立法提案分为机构提案和常委会组成人员提案两类。全国人大常委会法工委指出，常委会组成人员至今都没有联名提出过法律案[11]。换言之，机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。实际上，全国人大常委会在制定立法规划时已经事先确定了立法规划所载立法工程的提案主体[12]。其结果是，当立法规划所载立法工程的起草工作完成后，提案不过是履行一道立法手续。总之，就全国人大常委会立法而言，立法规划才是立法过程的起点。我们再来看全国人大的立法过程。表1考察了八届至十二届全国人大的立法状况[13]，从中可以发现，除中外合资经营企业法之外，其他全国人大所立之法均源自全国人大常委会立法规划。出现这种状况的原因较为复杂，其中一个重要因素是全国人大常委会实质上主导着全国人大立法进程。综前所述，仅着眼于法律文本规定正式立法程序，我们无法真切地理解我国立法运作的完整过程。处于正式立法程序之前的立法规划，才是我国立法过程事实上的起点。立法规划不仅设置了全国人大常委会的立法议程，而且确定了全国人大的立法议程，二者的正式立法程序都是在立法规划预先设定的轨道上按部就班地进行。这就意味着，一项立法建议如果没有进入立法规划，那么它几乎不可能得到立法机关的审议，更遑论成为正式的法律。图1展示了我国实际立法过程的整个流程。二、立法规划的制定过程作为立法过程起点的立法规划，可以看作是一份立法议程。