行政诉讼法修改的理想与现实.docVIP

行政诉讼法修改的理想与现实 《行政诉讼法》修改的理想与现实 何海波 法律是时代的一面镜子。 1989 年《行政诉讼法》的制定，是上个世纪八十年 代政治改革热潮的产物；此后实施中的艰难窘迫，则折射了政治体制改革的停 滞和国家治理方式的徘徊。 2014 年《行政诉讼法》的修改，恰逢中共中央决意 全面推进依法治国。这一次修改将会在多大程度上解决行政诉讼的难题？它又 反映了行政法治什么样的发展局面呢？ 在《行政诉讼法》修改之前，众多学者表达了他们的愿望，并起草了多个版 本的建议稿。 [1] 在我与一些年轻学者共同起草的《理想的行政诉讼法》中，我 们提出，《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标： 首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决“立案 难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面； 其次，适当扩大行政诉讼受理范围，改革原、被告制度，更好发挥行政 诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能； 第三，调整篇章结构，重述法条文字，使法律规定更加清晰和严谨。 [2] 这三点修法目标有着优先次序：第一点为当下急务，第二点为扩充发展，第三 点则属于立法技术问题。 现在，《行政诉讼法》的修改已经落幕。像多数法律出台后的情况一样，业 界对此褒贬不尽一致。多数学者认为，这次修改对行政诉讼中的问题基本上做 了回应， 为行政审判解决了不少问题。 但也有学者深表失望， 认为“2014 年《行 政诉讼法》只是屈辱地记录了现实。”下面，我们对照前述三个目标，回顾法 律修改的理想与现实。 一 着力解决困扰行政审判的主要问题 立法者注意到，行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题，人民 群众反映强烈。 [3] 相应地，修法的重点也落在解决这些问题上。应当说，这一 判断找准了行政诉讼的病症。“三难”不扭转，行政诉讼就无法赢得民众的信 心；如果这些问题还未解决就扩大受案范围、引入公益诉讼，不但法院“审不 动”，行政诉讼也将更加窘迫。 （一）行政诉讼“三难”的应对之策 这次行政诉讼法修改，把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立 案规定为法律原则，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预受理。二 是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定等几类棘手的行政案 件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制，“对当场不能判 定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书 面凭证，并在七日内决定是否立案。”四是规定了对不立案的救济。法院拒绝 立案的，原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉；法院拒收起算材料 的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说，在 立案问题上有精神、有规则、有保障，其口气之强硬、措施之严厉在中国法律 中前所未有。虽然上法院起诉还不会像上医院挂号一样容易，但法院既不立案 也不出具凭证的情况可望大为减少，行政案件的数量预计大幅增加。 为解决判决难，这次行政诉讼法修改也想了好多办法。一是程序保障。原则 要求行政机关负责人出庭应诉，至少要求行政机关工作人员出庭应诉；行政机 关拒不到庭或者中途退庭，将受相应制裁。二是给法院配备了更加强大的审查 手段。特别是，行政行为“明显不当的”，法院可以判决撤销。第三，法院的 处理方式也更多样。大大扩展了法院可以调解的范围，稍微扩大了法院可以判 决变更的范围，授权法院对相关的民事争议一并判决，以求案结事了。新法施 行后，法院判决结案的比例和判决原告胜诉的比例，可能会有一个明显上升。 为解决执行难， 《行政诉讼法》修改也下了猛药。法院可以通知银行从行政 机关账户内划拨的对象， 从应当归还的罚款和赔偿金扩大到 “应当给付的款额” 。 行政机关在规定期限内不履行的按日处 50-100 元罚款，罚款对象从原先的行 政机关改为“该行政机关负责人”。这不但在法理上更圆通，在实践中也将更 可行。对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留、判刑的规定，很可 能备而不用。但将行政机关拒绝履行的情况予以公告，以及向有关部门提出司 法建议，可能会对行政机关起到有效督促。行政机关公然抗拒执行的情形，今 后应属罕见。 （二）行政审判体制的局部调整 与上述行政审判机制层面的完善相比， 行政审判体制的改革可能更具有决定 意义。行政审判体制，即由什么样的司法机构来审理行政案件，被认为是《行 政诉讼法》 修改的“ 1 号问题”。 这一条不改好， 法官没有独立性和权威性， 《行 政诉讼法》的修改将事倍功半，一