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政策与政策系统§1. 政策的内容与实质 一、政策概念 1. 若干典型定义 ● 拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”； ● 托马斯·戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”； ● 罗伯特·艾斯通(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系” ● 戴维·伊斯顿(David Easton)：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”； ● 夏坎斯基(Ira Sharkansky)：“政府的重要活动即为公共政策”； ● 詹姆斯·安德森(James E. Anderson)：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。 2. 一个综合定义 参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 3. 公共政策基本特征 第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行； 第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的； 第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动； 第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。 二、政策的本质及功能 1．政治控制或阶级统治的工具 政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。 2．公共管理的手段 政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。 3．利益关系的调节器 政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器(所有政策最终都表现为对利益关系的处理)。 三、政策的分类 1. 分配性的、调节的、自我调节性的和再分配性的政策 根据政策对社会和有关人们之间关系的影响，可以将公共政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策四种类型。 分配性政策涉及到将服务和利益分配给人口中的特定部分的个人、团体、公司和社区；调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权力；这使它明显区别于分配性政策，后者的实施只会增加受调节者的自由和权力； 自我调节性政策如同调节性政策一样，涉及到对某一事物或团体的限制或控制，但这种政策与调节性政策不同，它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求，并作为保护和促进自我利益的手段而出现的； 再分配性政策涉及到政府在社会各阶级(层)或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。 2. 总政策、基本政策和具体政策 从政策层次的角度，可以将公共政策划分为总政策、基本政策和具体政策三种基本类： -----总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领，总政策、总任务、基本路线等； -----基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。一般可以将基本政策称为基本国策。 -----具体政策处于政策金字塔的底部，是实现基本政策目标的手段，或说是基本政策的具体规定，是为落实基本政策而制定的具体实施细则。 3. 政治的、经济的、社会的和文化的政策 按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同，可以将公共政策划分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 政治政策就是政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范； 经济政策是政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段；或用沃特森的话说，经济政策是政府采取的以影响经济生活为目的的行动。 社会政策是指政府用来处理狭义的社会(社会学意义上的社会)问题所采取的行动或行为规范。 此外，可以从其他的角度或侧面来划分公共政策。例如，根据是否涉及政府的实质性行动，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策——前者与政府准备采取的实际行动有关(如高速公路建设、福利的发放)；后者涉及由谁采取行动或怎样采取行动(如行政管理程序法)。 又如，根据所分配利益的种类而将公共政策划分为物质性政策和符号性(象征性)政策——前者将分配有形的资源或实质性的权力，或给目标团体带来物质性利益或损害；后者所分配的有利的条件很少对人们产生实际的效果，它们并不交付表面上承诺的东西。§2. 政策系统的构成 一、政策系统的概念 政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。 我们对政策系统作了颇