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重大突发公共卫生事件中监狱管理模式的构建 2020年1月20日，国家卫生和健康部发布了2020年第一号公告。将新型冠状病毒感染肺炎纳入《预防和控制传染病》规定的b类传染病，并采取预防和控制预防措施，为中国全面控制新冠状病毒肺炎打开了大门。按照国家有关法律法规，本次新型冠状病毒引发的肺炎属于突发性重大公共卫生事件。 本课题分析了监狱现行的常态管理模式在应对重大突发公共卫生事件时存在的困难与挑战、采取的非常态管理模式取得的成效与不足，并对如何构建非常态管理模式进行了阐述，以期为监狱管理工作体制机制创新、治理体系与治理能力现代化建设提供思考路径，从而构建一整套兼顾常态与非常态的管理模式。 一、 事件处置方面 我国的《突发事件应对法》规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据2011年国务院最新修订的《突发公共卫生事件应急条例》的规定，突发公共卫生事件是指，突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。 （一） 重大突发公共卫生事件预警机制的现状 目前，监狱对涉及监管安全方面的突发事件，例如，罪犯逃脱、自杀、袭警、斗殴、劫持人质等事件的防控处置机制已较为完善，但对来自监狱外部的风险因素普遍关注不够。主要漏洞就是预警机制的不足，监狱领导、警察、辅警、职工对影响监狱安全稳定方面的危机信息缺乏职业敏感性，监狱对危机隐患的预警能力欠缺，预警体系与运行机制建设还存在短板与弱项。《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“各地区、各部门要针对各种可能发生的突发公共事件，完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析。”应对本次新冠肺炎疫情，监狱系统不仅需要紧随国家和地方政府层面作出预警，同时还应当根据自身的特点做出更具针对性的预警。 监狱预警信息发布不及时。当前，我国突发公共卫生事件预警制度的运行原则是“属地管理、网络直报、逐级审阅、分级处理”。总体而言，预警机制包括预警分析和预警监控两方面。从预警信息发布到突发公共卫生事件结束，预警监测都将运行于其中。预警信息的发布机关是县级以上人民政府，监测机关则是医疗卫生机构。如此一来，直接造成了监测制度与预警制度相分离，使得从完全整合信息到信息发布，中间要经历多重环节。监狱作为国家刑罚执行机关，预警信息是由监狱行业发布还是遵循属地管理原则，没有明晰的规定，面对新冠疫情，信息发布较为迟缓，延误了防控的最佳时机。 监狱预警应急主体不明确。在监狱的常规运行中，由监狱负责惩罚犯罪和劳动改造的活动。但是，由于重大突发公共卫生事件的复杂性和不可预测性，仅靠一个部门是无法完成应急系统的有效运作的，往往需要多部门、多系统和多专业的联动。而由谁统筹规划、总体协调，则成为了一个大问题，由于部门权责的不明晰，预警监测和上报的机构均未作出明确规定，极易造成预警管控工作的混乱。遗憾的是，我国现行的《监狱法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范均未对此作出明确规定。 监狱工作者整体危机管理意识、能力和专业化水平薄弱。 （二） 监狱的疫情防控工作没有纳入地方政府疫情防控范围 《监狱法》第54条规定“罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划”，但在实际工作中，一直没有得到很好地落实。在本课题组组织的监狱调研座谈会上，多家监狱反映了以下两个共同的问题：一是在疫情防控防护物资、设备紧缺的时候，监狱领导主动联系昆明市政法委、昆明市疫情防控指挥部、昆明市卫健局、区卫健局，请求给予本监狱支持，均无果，监狱的疫情防控工作没有融入地方政府疫情防控的工作；二是监狱基层民警反映“监狱防护物资紧张匮乏，疫情防控没有专业人员指导，没有专业设备消杀，主要靠单位领导的组织和警察的努力”。 （三） 线医疗科室医嘱人员匮乏 监狱系统现有医疗卫生资源的配置与医疗防病体系的建设，已不能完全适应监狱的罪犯医疗保障和应对突发公共卫生事件的工作需要，尤其是医疗专业技术人才缺乏。我们在调研中发现，云南省某监狱（男犯），常年押犯3000多人，2020年11月仅有医生19人（其中女医生6人），护士3人。监狱医疗机构设置和人员配置不合理，导致一线医疗科室医技人员匮乏。特别是实行公务员制度以来，医务人员技术职称与工资待遇不挂钩，导致医务人员的工作积极性不高。 基于此，本文根据目前监狱常态管理与非常态管理存在的问题，对监狱常态与非常态管理进一步完善，并构建监狱综合管理模型（如图1所示）。 二、 重大公共卫生事件对监狱管理的挑战 （一） ．罪犯的管理工具 当前，我国监狱管理已逐渐形成了中国特色的运作模式，在严格的制度规范下，监狱环境总体和谐文明，执法公开透明、公平公正，逐渐形成了以惩罚和改造罪犯为