休眠的地方政府规章-以《立法法》第82条为重点的分析.docxVIP

? ? “休眠”的地方政府规章 以《立法法》第82条为重点的分析 ? ? 汪自成 衣 婧 一、问题的提出 历史悠久、领土辽阔、民族众多、地区发展不平衡，这些是当代中国的基本样态。这一事实决定了在我国中央立法不可能包揽一切。2015年修订的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)授权全部设区市、自治州可以制定地方性法规和地方政府规章。这表明中央立法层面已经意识到应当对地方日益迫切的立法需求予以理性回应。据此实务界和学界均认为，今后地方立法数量尤其是规章的数量将呈爆发性增长(1)王春业：《设区的市地方立法权运行现状之考察》，载《北京行政学院学报》2016年第6期。，甚至呈现立法泛滥的趋势。但五年之后的结果令人诧异：地方政府规章数量呈现明显颓势(详见图1)。(2)图一中数据资料均来源于江苏省、浙江省、广东省、南京市、杭州市、广州市、温州市、镇江市、湛江市的政府法制办官网。具体参见江苏省人民政府网站，/col/col84239/index.html；浙江省人民政府网站，/col/col1545734/index.html；广东省人民政府网站，/zwgk/wjk/index.html；南京市人民政府网站，/zdgk/?id=xxgk_394； 杭州市人民政府网站，/col/col1229008355/index.html； 广州市人民政府网站，/zwgk/fggw/zfgz/；温州市人民政府网站，/col/col1229196401/index.html； 2022年4月23日访问。镇江市人民政府网站,/zhenjiang/szfgz/xxgk_zfgzk.shtml；湛江市人民政府网站,/zfgz/index.html, 2020 年 3 月 24 日访问。 由上图可知，各地规章立法数量在2015年以前分布的特征并不明显，有升有降，但每年制定规章数量大多在7部以上，广东省政府2013年制定规章数量甚至高达20部。但自2015年起，各地均呈现出骤然下降的趋势。至2018年，省市两级地方政府规章立法数量多为2至3部，鲜有超过5部的。为什么会产生这样的现象呢？ 造成这一现象的原因可能有四种。原因一：地方政府规章的实际立法需求远低于预期；原因二：地方已经形成较为完备的地方政府规章体系；原因三：地方政府立法力量不足、立法能力尚未形成；原因四：地方政府规章的立法限制过多，削弱了地方政府规章的可欲性。原因一难以解释下列现象：镇江、温州、湛江三地均为2015年新获规章立法权的城市，参考1982年即已获立法权的广州、南京、杭州，在2010年至2015年间尚且保持大量立法的状态，可见其实际立法需求不可能如此之低；原因二难以自圆其说：或许各省、各省会城市的地方政府规章体系堪称较为完备，但规章数量均不足10部的镇江、温州、湛江三地恐难谓之“体系完备”；原因三与发展现实不符：就实际情况而言，起初新获规章立法权的城市立法力量不足、立法能力尚未形成的现象固然存在，但五年已过，其能力和水平应当呈上升趋势。但就图一来看，立法数量不升反降。更何况对于省、省会城市而言，这一问题并不存在，但是其规章立法数量同样骤降，这一现象应如何解释？综合分析，我们认为第四点是造成省市两级地方政府规章同时出现骤降以及新获立法权城市地方规章立法数量保持低位的根本原因所在。 二、立法主体的扩张 自1982年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(以下简称《地方组织法》)赋予地方政府以地方政府规章立法权开始，地方政府规章的立法主体数量即呈现扩张趋势。这种扩张大致经历了三个阶段：起步期，1982年至2000年；稳定期，2000年至2015年；突增期，2015年至今(详见表1)。 表1 1982年以来地方政府规章立法主体的变化 (一)起步期(1982—2000年) 根据1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第107条的规定，从文义解释角度看，“决定和命令”并不等同于“规章”。因此，地方政府的规章立法权并无直接的宪法依据。但与《宪法》同年修改的《地方组织法》第35条规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”作为宪法性法律，《地方组织法》是地方政府规章立法权的最高效力法律渊源。1982年，通过《地方组织法》获得规章立法权的地方政府共计55个。 从1982年至2000年，由于国务院四次批准18个较大的市、行政区划调整和全国人大分别三次授权经济特区所在城市以规章立法权，地方政府规章制定主体保持稳步增长。(3)1984年，国务院批准首批较大的市共计13个，包括尚未直辖的重庆；1988年，全国人大批准设立海南省，同年国务院批准第二批较大的市，共计1个；1