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城乡结构下社会救助制度的差异及其制约因素 社会救助制度是社会的“缓解器”或“保障”，是最低级别的社会保障。根据国家民政部最新公布的数据, 截至2009年第四季度, 全国城乡最低生活保障人数为4994万人, 城乡民政部门资助参加合作医疗4737.6万人次, 城市医疗救助417.2万人次, 农村民政部门医疗救助688.4万人次, 五保供养 (包括集中供养和分散供养) 人数为554.3万人, 农村传统救济61.3万人次, 农村临时救济503.1万人次。可见, 随着农村低保制度在全国范围普遍建立和其他专项救助制度的不断完善, 社会救助制度在保障城乡贫困群体基本生存权益, 维护社会稳定等方面发挥着举足轻重的作用。然而, 长期以来, 由于受城乡二元结构的影响, 我国的城乡社会救助制度在发展速度、发展水平等方面都存在着明显差异, 社会救助制度亟待提高城乡统筹水平。 一、 城乡社会救助制度的统筹 所谓社会救助制度中的城乡统筹, 是指在政府主导、社会力量广泛参与下所形成的以最低生活保障制度为基础, 以教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅助, 以社会互助为补充, 与经济社会发展相一致的覆盖城乡所有贫困群体, 内容全面、标准统一、管理规范、网络健全的一种新型救助制度安排。具体而言, 社会救助制度中的城乡统筹至少包括四层内容:首先, 城乡统筹赋予城乡居民以平等的基本生活保障权利, 不因身份不同而权利不平等;其次, 社会救助制度应该覆盖到城乡, 不应因地域、身份的不同而制度有所缺失;再次, 允许现阶段城乡社会救助制度在救助水平方面的适度差异, 但两种制度应该留有衔接的通道, 以保证日后的制度衔接;最后, 社会救助制度中的城乡统筹是一个渐进的过程, 应该实行梯度发展战略。 本文拟以辽宁省为例, 探讨我国城乡社会救助制度实施现状及统筹的思路与对策。由于低保制度居于社会救助制度的核心地位, 其城乡统筹的水平直接决定社会救助制度统筹目标的实现程度, 因此, 笔者将研究重心放在辽宁省的城乡低保制度上, 力图通过对辽宁省城乡低保状况的分析, 发现社会救助制度城乡统筹过程中一些不可忽视的相对普遍的问题, 并寻找其根源, 进而探索具体的、可操作的社会救助制度统筹路径。 二、 城乡统筹的局限性。在低保 在城乡二元结构下, 以低保制度为核心的社会救助制度呈现出明显的城乡二元发展趋势。2002年我国城市低保的“应保尽保”目标已经实现, 但长期以来农村居民却被整体性地排斥在低保救助制度之外。2007年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》之后, 农村低保制度建设才开始在全国范围内正式建立。 以辽宁省为例。辽宁省的城市低保制度是从1994年开始探索建立的, 经过十几年的发展和完善, 现已经成为一项起着“兜底保障作用”的重要社会救助制度。截至2009年12月, 城市低保人数达130.37万人, 保障资金支出已达25.71亿元, 比上年同期增加9.59%。事实上, 辽宁省农村低保制度的探索也是始于20世纪90年代中期, 当时采取的主要形式是以定期定量的粮款救助为主。进入21世纪, 辽宁农村低保制度建设步伐加快, 2004年底低保制度在全省农村普遍建立。经过几年的快速发展, 现在全省农村低保的覆盖面、保障标准都有了显著提高。截至2009年12月, 农村低保人数91.78万人, 低保支出7.26亿元, 比上年同期增加31.28%。 尽管从20世纪90年代以来, 我国各地的社会救助制度都有了不同程度的发展, 但社会救助中的城乡差异依然存在, 这些差异已成为制约社会救助制度中的城乡统筹的障碍性因素。其主要表现在以下几个方面: 第一, 覆盖面城乡有别。覆盖面不同是城乡低保制度的主要差异 (见下表) 。表1数据显示, 从城乡低保对象的覆盖面来看, 辽宁城市低保覆盖面一直明显高于农村。2008年辽宁城市低保覆盖面为6.48%, 而农村低保覆盖面只有4.2%, 二者相差2.28个百分点。从表1数据还可以看出, 最近几年, 特别是2007年国务院提出在全国范围内建设农村低保制度以后, 辽宁农村低保覆盖面扩大的速度很快, 从2000年到2008年的九年间增加了9倍多, 2008年已达4.2%。根据社会保障理论, 国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障对象。与之相比较, 目前辽宁农村低保覆盖面仍然较小, 城乡差距较大。 第二, 筹资渠道城乡有别。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定, “城市居民最低生活保障制度实行地方人民政府负责制”。“城市居民最低生活保障所需资金, 由地方人民政府列入财政预算, 纳入社会救济专项资金支出项目, 专项管理, 专款专用”。从这些制度规定看, 城市低保资金主要靠地方政府和地方财政解决。但是, 从近年来在辽宁省的城市低保资金支出