多中心治理理论与方法.docxVIP

多中心治理理论与方法 多中心治理理论是公共管理研究领域的一个新理论。该理论的创始人是由以威廉罗姆和埃琳娜罗姆为中心的研究人员。该理论传入我国的时间较短,与传统的公共行政理论有较大区别。虽然多中心研究者的专题性著作和文章很多,但却缺乏系统阐述这一理论及其相关背景的文字。文章试图对这一理论进行系统梳理,阐释和讨论它的涵义、基本假设、理论基础以及理论特色和意义。 一、 “多中心”:从政府单位到社会相关 多中心治理理论有自己独特的治理逻辑,体现在基本涵义、基本假设、治理机制等方面。多中心的涵义是理解多中心理论的基础。多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务,提供公共服务。多中心实际上是一个“有点麻烦”的词(P7),它涉及到广泛的公共领域,例如市场体制的多中心、司法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政治联盟组织的多中心、公共服务经济的多中心等,在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。 多中心意味着无中心,对应着单中心,反对权力的垄断和集中化。多中心治理体制存在许多决策中心,它们在形式上是相互独立的。那些在城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式,在多中心理论看来实际上是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。如果用传统的公共行政眼光来看这种形式上紊乱的、重复的治理体系,必然认为它是低效率的。传统公共行政理论认为,提高效率需要强化层级节制、权责界限清晰;同一件事情必须交给一个部门完成。传统的治理方式可以看成是单中心治理。在多中心的治理机制中,正需要借助多样化权力和政府单位,以解决不同范围的公共治理问题。“在多中心体制中不同政府单位行使权力的本质差异极大。其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务,另一些是特殊目的的职权,它可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。这些政府单位的多样化功能意味着个人同时在几个政府单位中保有公民身份。”(P205)同时,对于许多公共治理问题来说,需要权力或政府之间通过合作、协商、谈判而不是简单的行政规划和命令来解决。多中心这一术语正是概括了这样的交叠生产层次和多个领域政治互动中的治理智慧。因此,可以说多中心治理提供了一种认识公共管理问题的新知识。 “多中心”(Polycentrity)一词的最早提出者并非是奥斯特罗姆夫妇,而是迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi,1951)。作为“朝圣山学会”的代表人物,博兰尼引进“多中心”一词是为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”(polycentric order)。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务(polycentric task)。如果说博兰尼的“多中心”具有某种隐喻特色,与自发秩序是同义的,那么奥斯特罗姆的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。在多中心治理理论中自发秩序或自治只是基础,而不是治理的全部。埃莉诺·奥斯特罗姆在总结公共池塘资源治理经验中认为,治理如果仅仅停留在一个层次上(不管是否是自治),是不能持续成功的。因而,多中心理论是一套治理理论,包含了相应的分析单位、分析框架、经验研究方法等一系列知识。如果用思想和理论来分辨他们的话,可以称奥斯特罗姆的多中心为治理理论,称博兰尼的多中心为社会秩序思想。 管理理论往往建立在基本人性假设上。在多中心治理理论中,个人被作为基本的分析单位。个人是具有独立决策能力、能够计算成本收益的理性人。他的行动策略选择依据他所面临的条件和他对成本收益的分析。个人也许是直接行动的个体,也可能是官员,代表他人作出决策。然而,个人不是传统经济学上的完全的理性人或经济人,而是能够自主决策、受环境影响易犯错误和改正错误的人,受社群的非正式规范约束的社会人。埃莉诺在研究小规模的公共池塘资源的治理问题时实际上是将人看成是这样的社会人和复杂人:他们创造和改变着治理规则,受社群习惯规则影响,与他人互动。借助这样的人性假设,多中心治理学者就可以剖析公共资源治理中的微观机制:“在这种情形中,人们经常不断地沟通,相互打交道,因此他们有可能知道谁是能够信任的,他们的行为将会对其他人产生什么影响,对公共池塘资源产生什么影响,以及如何把自己组织起来趋利避害。当人们在这样的环境中居住相当长时间,有了共同的行为准则和互惠的处事模式,他们就拥有了为解决公共池塘资源使用中的困境而建立制度安排的社会资本。”(P275) 实际上多中心治理的分析单位不仅包括个人,商业企业、立法机关、政党、公共机构甚至民族国家都可以作为分析单位。多中心学者认为,只要这些单位面临着类似的战略计算,策略是相互影响的,行动是同时发生的,都可以看做是多中心的分析单位。这样,多中心理论