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农村公共产品供给与服务的困境与出路 公共产品是城镇居民生产生活中不可或缺的基本条件。它具有非排他性和竞争力。原则上，政府提供的公共设施和服务是每个公民的基本权利的一部分。在我国公共财政积极推进的转型时期, 由于计划经济惯性等原因, 政府并未很好履行其应有的公共职责, 公共产品供给各地不均等, 财政剩余各地不一, 生活在同一片土地上的人们, 财政待遇迥然不同, 这进一步强化了我国城乡分割的二元经济结构, 在一定程度上影响了实现全面小康社会与构建和谐社会的进程。城乡间公共服务供给能力的不均等, 是任何国家社会经济发展中不可避免的事情, 但这种差异不能无限制扩大, 否则不仅会违背公平原则, 而且还会导致经济效率的损失。因此, 通过运用公共财政理论观点, 分析我国公共产品与服务供给存在的问题, 努力探索实现公共服务均等化目标的有效途径, 便成为当前我们面临的一项重大而紧迫的课题。 一、 公共服务均等化是市场经济的本质要求和重要内容 公共产品理论是西方公共财政理论的两大基石之一。所谓公共产品, 按萨缪尔森的经典表述是指“每个人对这种产品的消费, 并不能减少任何他人也消费该产品”, 其实质是指具有共同消费性质的服务, 而不是“产品”本身(P608)。因此, 公共产品与公共服务实际上是同一个意思。而所谓公共服务均等化则是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务, 具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。公共服务均等化有助于公平分配, 可以实现公平和效率的统一。在国外, 公民享受基本均等的公共服务被认为是天经地义的、公民与生俱来的权利, 因此公共服务均等化早已成为发达市场经济国家基本施政纲领。 我国目前已基本确立了市场经济体制, 根据公共财政理论, 尽管政府及其公共财政的活动范围只应局限于市场失效领域, 但公共财政活动必然直接或间接地作用于各个经济主体, 政府弥补市场失灵的过程必定会与市场发生各种各样的联系, 这就产生政府从事公共活动时如何直接为市场服务的问题。在市场经济中, 由于人们的经济活动是为了追求自身利益最大化, 而这种最大化必须是有限度的, 是利己不损人的, 即必须依据等价交换准则进行。这一准则决定了政府为市场提供的服务必须是“一视同仁”的, 也就是要实现公共服务的均等化目标。这样, 任何市场主体都无法依靠政府权力来索取额外的价格和利益, 也不因为政府权力的干预而遭受额外的费用和损失。这表明公共服务均等化目标是与市场经济的本质要求相适应的。 要确保政府提供的公共产品与服务能体现均等化原则, 就必须要求政府的公共活动要以社会利益和公共需要为目的, 着眼于所有市场活动主体, 而不是只考虑某一经济成分, 或某些阶层、某些利益集团的要求和利益。这样, 政府就不会通过自身的支出而直接干预市场的正常活动。相反, 如果政府的支出只是着眼于某些经济成分、社会集团或某些社会成员的利益, 公共产品与服务在供给方面就会存在严重不均等现象, 就会扰乱市场秩序和运行轨迹, 其实质就是政府以非市场的方式直接介入或干扰了市场活动, 这无论在理论上还是在道义上讲都是不能接受的。当然, 公共服务的均等化是相对而非绝对的, 西方国家政府通常通过公共支出对某些人群或个体实施大量的补助和服务, 或通过累进的税制对另一些人群收取较高的税款, 从表面上看, 这违背了“一视同仁”的原则, 其实不然。西方政府这些区别对待的做法, 仍然是根据政府要对市场活动“一视同仁”的基本要求确定的, 是政府借助于这些活动去实现其服务于整个社会和市场的根本目的的。 二、 城市的公共产品供给制度:成本分担与收益分享不对称,居民福利增 由于我国从建国之初就推行以工业为主导的非均衡发展模式, 从而形成城乡分割的二元经济结构。与此相适应, 我国公共产品与服务的供给也一直是实行城市偏向型的非均衡供给制度。其原理可用图1来分析: 在图1 (a) 中, 现阶段农村居民的最佳效用点本来应在C1和C2点之间的生产可能性线上, 由于不对称的公共产品成本分担和收益分享制度, 使农民的私人产品和公共产品消费均有减少, 其效用点最终落在C点上, 这使得农民的社会无差异曲线内移, 消费效用降低, 显然这不是农村居民的最佳效用点。再看图 (b) , 城市居民的最佳效用点本应该是在D1和D2点之间的生产可能性线上, 但由于实行城市偏向型的公共产品制度, 城市居民的私人产品和公共产品消费均有所增加, 其社会无差异曲线外移, 这使得城市居民的效用点最终落在D点上, 城市居民的福利明显增加。目前, 这种城市偏向型的公共产品供给制度主要存在两个问题: 一是公共产品供给的成本分担与收益分享不对称。在现代社会, 税费是政府用来分摊公共产品成本的社会分配机制。按照现代税收的公平