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城市公共物品依附性协作供给的困境与出路 近年来，城镇人民政府逐步向社会购买公共物品，并在城市公共物品的多中心供应中投入资金。在多中心供给中, 政府、企业、社会组织三者分别发挥什么作用?三者的职能如何有效衔接?本文拟以S市B区X街道办(以下简称X街道办)购买企业服务,让企业和社会组织参与治安管理作为案例,分析城市公共物品的依附式协作供给机制。 一、 依附式协作供给的品 从理论上来说,以供给主体为标准,公共物品至少存在三种供给机制:单中心、多中心和本文所要建构的依附式协作供给,每一种供给机制都是上一种供给机制的发展和演变。 1. 政府是公共物品的主要供给主体,对 在多中心供给机制出现之前,政府常采用单中心机制供给公共物品。单中心供给机制具有唯一的权威、垄断性供给、提供者和生产者重合的三重特征。在单中心供给机制中,政府是公共物品的唯一供给者, 具有最高权威,政府既是公共物品的提供者,即提供资金,又是公共物品的生产者,即组织生产。因此,文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂博特和罗伯特·瓦伦总结出传统的单中心政治体制是“只有一个政府单位对任何特定的大城市地区进行排他性管辖的充分一体化的体制”。① 2. 相关研究理论 在现代化和城市化的背景下,随着居民对公共物品需求的多样化,单中心供给机制的弊端逐渐显现, 如存在“权力分散和交叠管辖”②的问题,也可能带来权力寻租和政治腐败。③为了弥补传统单中心机制的缺陷,学者们提出多中心供给机制。多中心供给机制的特点是分权、多个自主而独立的主体、提供者和生产者分离。 第一,分权。文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂博特和罗伯特·瓦伦提出大城市可以实行多中心治理,④并认为“多中心政治体制重要的定义性特质是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权,来决定、实施和变更法律关系”。⑤第二,多个自主而独立的主体。“多中心政治体制的特点是存在许多决策中心, 它们在形式上是相互独立的”。⑥第三,提供者和生产者分离。麦金尼斯指出多中心机制“重要的是公益物品不必由向社群成员提供物品或服务的同一个行为者或者组织来生产”。⑦文森特·奥斯特罗姆进一步明确提出公共物品的供给可以区分为提供和生产,他说,“在公共经济中组织消费事务有别于组织生产事务。我们把前者称为提供,把后者称为生产”。生产是指物理过程,据此公益物品或者服务得以成为存在物,提供则是消费者得到产品的过程。埃莉诺·奥斯特罗姆进一步系统的分析了公共物品的提供与生产。⑧他们所率领的制度分析学派在研究公共物品的供给问题时,将公共物品的供应和生产分开研究。公共物品的供应和生产相互分离,这是研究公共物品多元供给的理论前提。在此基础上,国内学者提出多中心供给、合作化供给⑨、柔性组织网络机制⑩和“可抉择服务供给机制”(Alternative Service Delivery Mechanism)11,还有学者提出统治型的社会治理遵循权力机制,管理型的社会治理遵循契约机制,而服务型的社会治理则遵循合作机制。12这些理论研究的基础都是多中心供给理论。 在此基础上,格里·斯托克在研究城市权力结构的过程中,提出机制理论。机制理论认为公共物品供给的合作联盟有很多形式,例如政府组织与非政府组织跨越界限的合作,城市政府与其他利益体的合作。机制理论对“城市公共物品多元供给”议题的贡献主要表现为,他们集中探讨了“能够达成公共目的的有效而长期的联盟会出现的条件”13。斯托恩(Stone)认为,处于优势的利益方提供一系列激励机制,他们需要统筹和更大的政治环境之间的关系。14斯托恩在对亚特兰大的市区商业精英和黑人市长的联盟进行研究时,发现,“两方通过市民合作网络积极调动资源,创造了一种能够推动对双方都有益的发展议程的机制”。15沃尔(Orr)和斯托克(Stoker)对20世纪90年代底特律的机制研究发现,潜在联盟伙伴的本质、市民组织力量的大小是影响城市联盟达成的重要条件。16但是,在本文所研究的案例中,我们发现机制理论关于达成联盟的条件无法回应下面这种现象:X街道的社会组织力量弱小,但是这并没有影响城市公共物品供给联盟的达成。在社会组织力量弱小的约束条件下,城市公共物品供给联盟是如何形成的呢?是否是斯托恩所说的处于优势的利益方,即政府提供了一系列激励机制所致呢?社会组织力量弱小对城市公共物品供给联盟有没有负面影响呢?如果有的话,这种影响如何被克服?它使X街道公共物品供给联盟具有哪些特征呢? 3. 多中心供给的理论视角 多中心理论为研究公共物品多中心供给机制提供重要的研究基础,但是,多中心供给理论也存在进一步发展的空间。第一,研究对象上,多中心供给理论的分析对象是自来水、公共交通这样的一般性的公共物品,而较少分析治安外包。治安外包产生于20世纪80年代,17其后在吉林、内蒙古、河南、湖南、浙江和广东等地多次出现。