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法国城市规划行政体系的设置与实施 法国的区位条件、多地少资源少的特点，以及政府经济和社会发展的传统习惯，以及城乡协调发展的成功模式，对我们来说是有益的。本文主要从体制层面, 就法国城市规划、区域合作、公共交通、水务管理、名城保护等方面进行了研讨。结合我国在以上诸多方面的状况和存在的问题, 分析法国在这些方面的经验, 指出可供参考借鉴的地方, 并就进一步做好我国的城市规划和可持续发展工作提出对策建议。 1 政府机构之间的分工 城市规划作为一项公共政策能否具有科学性和有效性的一个必需前提, 就是在中央和地方之间存在合理的权力协调和制衡机制。法国的经验表明, 在城市化处于加速发展的时期, 城市规划管理权限的相对集中有利于统筹协调、减少浪费。然而, 我国在城市规划方面还没有针对或适应这种统筹功能的行政体系。法国自1919年第一部城市规划法立法以来到1983年权力下放之前, 一直是中央集权编制、执行城市规划法, 大到城市与区域规划, 小到发布建筑许可的决定, 都受到国家中央行政当局的直接控制。直到城市化后期和二战后大规模建设时期过后的1983年, 法国才将城市大区的控制权下放到城市一级, 而将立法权和监督权留在中央政府, 执法权交给地方。这样一来, 法国在城市规划的编制 (含审批) 、实施、监督检查三个方面的管理工作, 中央政府和地方政府分别拥有不同的管理职权, 同时也分别享有不同的管理资源。设置和实施这种双重体系, 主要是为了处理和协调两个主要关系, 一是中央和地方政府在城市规划管理职能或权限上的衔接, 二是土地管理和城市规划的均衡。从这个体系的结构来看, 中央政府的城市规划行政主管部门及其在大区和各省的派出机构组成了多层次的国家城市规划行政体系。这种体系的双重特性主要在于, 大区和各省分别对中央政府负责, 其组织机构的职能划分和相互关系可由表1看出。 在这种结构中, 中央虽然集中管理和统筹协调全国的城市规划, 但是在具体的规划区域和项目上, 大区和省都有自己相对独立的权限。事实上, 省的管理更加直接, 包括可以在市镇政府的要求下, 通过签署协议, 与市镇地方政府的城市规划行政主管部门共同履行编制城市规划文件、发放土地利用许可证书等城市规划管理职能;此外, 省建筑与遗产局 (S D A P) 和省农林局 (DDAF) 也分别参与有关建筑艺术和农村规划等方面的城市规划管理工作。 由于城市规划在空间载体上的最终依托是土地, 所以分析城市规划的行政管理问题不能不考虑土地掌控对城市规划的制约因素。正因为土地管理与城市规划分属不同的职能部门, 双重管理体系设置的又一个重要作用, 就在于促使这两种职能的衔接以及相互制衡。与中国各级城市规划机构与国土资源部或土地局分立的情况有所不同, 法国的做法主要是从城市规划的实际需要出发, 制定城市规划和土地利用在职权协调方面的相应法律。 在城市规划方面, 早在20世纪60年代后期, 法国的《土地指导法》就确立了由“城市规划整治指导纲要”和“土地利用规划”构成的城市规划编制体系。而在土地利用方面, 法国的土地利用规划一般属于国家层面的国土规划, 其主要任务是根据自然资源和产业分布状况, 进行全国或区域范围的人口布局。与城市规划不同的是, 国土规划主要着眼于法国甚至欧洲, 从促进经济和社会持续发展的角度出发, 寻求资源、产业、人口布局的相对平衡, 属于宏观规划的范畴;而城市规划则着眼于城市群或单个市镇空间资源的具体配置, 管制城镇土地开发行为, 属于微观规划的范畴。这些法规规定, 由来自国家和各级地方的代表共同组成专门的城市规划整治地方委员会或工作小组, 分别代表中央政府和各级地方政府联合组织编制上述城市规划文件, 市镇政府负责组织编制辖区的城市规划文件, 并且在审批通过“城镇规划”的前提下, 发放建设开发许可证书。 虽然法国也有国土管理制度, 但是通过双重管理体系, 市镇政府事实上具有了编制和实施城市规划的管理权限。不仅如此, 法国还有一些特殊的规定, 可以使各地在节约和可持续利用土地资源方面具有更多的选择, 发挥更大的能动性。比如, 在国土规划和城市规划中, 可以用对某些地区制定 (包括增加和调整) 特殊规定的办法, 对新的建设方案加以约束;在规划编制的方法和内容上, 可以根据每个地区的各自情况确定规划需要控制的要素;等等。 从对行政管理双重体系的分析可以看出, 法国的行政权力在城市规划方面的运用有着结构性权限集中的特点。这种结构实际上是由中央和市镇两级政府构成的, 大区和省级地方政府所掌握的城市规划管理权限非常有限。从功能上讲, 反而具体的城市规划具有较大的自主性和发展空间。具体说来, 市镇地方政府主要负责直接或间接组织编制当地的主要城市规划文件, 在审批通过“城镇规划”的前提下发放建设开发许可证书, 并