法国地方治理结构改革的经验与启示.docxVIP

法国地方治理结构改革的经验与启示 现代地方治理的概念得到了广泛使用。20世纪80年代后，地方治理逐渐成为现代国家政治改革的主要方向。在不同的国家，地方治理具有多样性。法国的地方治理结构改革是以实现地方分权和地方自治为主线的。本文将主要介绍法国为实现权力的优化配置、提高行政效率、 激发地方活力,对地方治理结构进行的一系列改革,其中包括改革的动因、内容以及改革经验对别国的启示。 一、 法国地方治理结构变化的原因 法国对地方治理结构进行的改革得以展开并顺利实现,是多种因素共同作用的结果。 1. 法国的传统小农意识 由于气候、地形、水源等自然优势,法国有着发达的农业,农民在国家总人口中占有较大的比例。二战后,法国等一些欧洲国家开始经济重建, 且随着现代化和科技革命在全球推广,法国逐步从农业社会过渡到工业社会,农民的比例逐渐减少。1994年的一项统计表明,法国农业人口为232. 8万,只占总人口5774. 7万的4% ,而现代工人和中产阶级的比重则大幅增加,这样的变化给新时期的法国提出了新要求,不仅要转变传统小农意识主导下的意识形态,也要适时调整与现代国家相匹配的制度结构。于是如何实现权力的优化配置便成为执政者关注的焦点,可以说这是社会经济结构发生变化必然引起政治上层建筑随之变化的一个具体表现。 2. 地方权力不平衡,官员权力待根据 法国自大革命后形成了一套高度集中的权力体系,一个表现就是地方存在着双重权力机构和公务人员: 一重为中央在地方的派驻机构及派驻代表,另一重是地方的民选议会及民选官员。在实际运作中,派驻机构代表中央直接干预地方事务,职权范围与地方机构发生重叠,于是直接导致了地方一级机构臃肿、职责不清、效率低下等不良后果。同时还存在官员权力实质不平衡的问题, 掌握更多分配公共资源权力的国家代表在地方为所欲为,掌握相对较少分配权力的民选官员往往空有其位无法谋其政。如此,权力过分集中于中央手中便成为官僚主义的温床,最终导致人们的不满和抵制。 3. 托克维尔的分权思想在地方分 伴随着社会结构的变化,人们的观念上层建筑也发生转变。与此同时,世界各国纷纷开始了探寻民主的尝试。在这种时代背景下,一些民主思想在世界范围内传播开来,其中包括托克维尔的分权思想。他指出,中央政府的能力十分有限, 不能做到明察秋毫,而地方分权将促成效率、民主、自由、平等的实现。虽然他的分权思想是在考察美国历史和现状下提出的,但是“分权”这一理念还是得到了法国各界的认同,法国民众意识到只有解放中央手中繁重的权力,将权力适度分配给地方,才能提高国家的整体行政水平,才能真正实现地方的民主与自由。这种民主思想最终帮助法国政府和人民走向地方改革的实践。 4. 统治者的改革决心 二、 从《民法典》第1和第2种 新时代下的地方治理越来越表现为“不再是监督,而是合同包工; 不再是中央集权,而是权力分散; 不再是国家进行再分配,而是国家只负责管理”2,这种转向在法国有如下体现: 1. 定规范后的地方组织 改革前法国只有两级地方行政结构,即省、市镇。市镇是法国最基层的行政单位,数量众多,不仅有地域狭小、人口稀少的村落,也有地域广阔、 人口稠密的城市,所有市镇都有一个民选的议会和由该议会选举出的市长,市长对市议会和选民负责。省是法国的一个地方集体,每个省都有一个民选的省议会和由中央任命的省长,省长是中央的派出代表,对中央负责,也是所在省的最高行政长官。由于省和市镇数量过多,承担的责任过宽过大,法国决定增设大区用以分担省和市镇的管理压力,法国地方行政区域调整为大区、省、市镇三级,它们之间没有直接的隶属关系,都是地方级行政单位,只是所负责任不同。每个大区都有经选举产生的区议会和该议会选举产生的区长, 区长是议会决策的执行者。同时,大区、省、市镇各级议会从过去的参谋性议事机构转变为各地方级别的最高决策机构。由此,法国三级地方结构形成,各自分管不同层次的不同事务,职责明确, 井然有序。 2. 法国的国内权力组织 权力下放就是“中央政府把一部分职能下放到分布各地的行政机构和国家公务人员的手中”3。大革命后,法国中央政府不仅要负责国家的宏观规划,还几乎包揽了全部地方事务,地方政府的实际权力十分有限。1982年《权力下放法案》颁布后,中央先后下放了部分权力给地方政府,2003年新宪法的修订使权力下放进一步落实( 见表1) 。最终,“法国基本形成这样一种职责分工: 中央政府负责国民经济宏观管理与战略发展规划,大区政府负责经济计划的制定和地区布局的调整,省政府负责社会福利和保障政策的实施,市镇政府主要负责提供人民需要的最基本的公共产品和服务”4。通过权力下放,中央政府减轻了行政负担,提高了行政效率; 地方政府获得了较大的自治权限,拥有了决定地方事务的绝大部分权力,提高了地方的自主性和积极性。 3. 公务