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公害防止协定的意义与构造 一、公害防止协定的意义与构造 日本规制废物处理的立法，是1970年制定，2010年最新修改的 “关于废物处理及清扫的法律”（以下简称《废扫法》）。该法与都道 府县制定的条例一起构成了规制废物处理的法律体系。来自家庭的废 物，被称为一般废物（一废），企业生产活动产生的废物被称为产业 废物（产废）。前者作为政府的自治事务由市町村来处理，后者作为 受国家委托的法定委托事务由都道府县来处理。产业废物的处理对全 国的经济活动有重大影响，受到国家（经济界、中央政府）的高度重 视。因此，对于产业废物的处理，国家规定了比处理一般废物更为详 细的规制条款，涉及产业废物处理业及产业废物设施的许可和撤销权 限则属于都道府县知事（知事是都道府县的长官，以下简称知事）。 ⑥居民对建设产业废物处理设施的反对运动越来越强烈。下面的探讨, 围绕产业废物处理设施的建设企业（法律上称为设置者）与当地居民 以及市町村的关系来展开。对于企业而言，虽然法律上没有规定企业 负有与设施建设预定地周边的居民或管辖该地点的市町村缔结公害 防止协定的责任，行政程序法上也没有关于行政契约的一般规定，但 由于各种原因，企业通常不得不缔结协定。①从早期开始，大城市一 律和有发生公害之虞的企业缔结公害防止协定。协定书的名称和形式 多种多样，名称有契约书、协定书、备忘录、往返文书、口头约定等。 民组织）、企业和各个环节的行政机关在法律层面和技术层面的学习 程度和成熟程度不同，所以在现代的整个废物行政过程中无法一眼看 清谁（哪个机关）是强者，谁（哪个机关）是弱者。第九，公害防止 协定的缔结虽然在形式上全凭企业的自由意志，但有时行政为了实现 特定的政策会对企业提出单方面的要求。因为其与规制手段具有相同 的基础，所以实际上规制手段和合意形成手段（契约方式）之间的差 异变得相对，①或者说在功能上公害防止协定既可以定位成行政处分 也可以定位成民事契约。②例如在适用福冈县纠纷预防调整条例的地 方，不只行政和企业，行政（县和市町村）、企业、居民三方在事前 行政程序阶段（虽然在主宰者的主体以及主宰责任的权限等方面非常 模糊）根据有关的参与机关、人物、团体的力量关系会形成一定的合 意，如果本来具有处分权限的机关同意该结果，由正式具有许可权的 机关作出最后的“正式判断”。在这一制度设计下，虽然形式上企业 和居民参与了程序，但其中存在知事将判断和责任推给企业和居民的 危险，从而导致本来对废物处理事务享有许可权限的都道府县（知事） 可能袖手旁观。是否可以把这样的行政手段称为企业和市町村、居民 之间的“法律对话”，与有关主体的角色意识和能力存在关系，需要 根据具体事例进行分析。③ 三、公害防止协定的缔结要件与法律效力 在补充公害规制法律制度的不足，以及采取符合地方实际情况的 具体对策等的历史背景下，公害防止协定的缔结已成为不可避免的事 实。④那么，公害防止协定要有法律效力，需具备哪些要件呢？与单 纯的私人之间的契约相比有什么区别？要认可公害防止协定的法律 约束力的具体要件除了在公害防止协定中对协定的条款内容进行具 体规定外，是否还需要具备其他要件呢？在讨论这个问题时，需要对 根据公害防止协定企业应当承担何种法律义务进行慎重讨论，同时对 于义务界限也需要进行个别考量。既然公害防止协定被称为“契约”， 那么它应该具备以下要件：（a）根据企业的任意（真正的）同意；（b） 以达成适当的环境标准为目的；（c）在必要且合理的范围内；（d）协 定防止公害所需要的具体的作为义务和不作为义务；（e）其不得侵害 即使根据自由意志也不得处分的法益。⑤这些是前提条件。因为当事 人之间做出与法律规定不同的特别约定时，根据法律规定的不同，该 特别约定有时会无效，而有时则排除法律规定的适用、优先适用特别 约定。前者被称为强制性法规（又称强制性规定），有关公法的规定 多属于前者。所以，市町村的行政活动也不得违反强制性法规这一基 本原则。不过，既然行政机关（市町村）作为公害防止协定的一方当 事人，那么“在缔结公害防止协定时，虽然原则上适用民法上的原则， 但也必须和行政行为一样符合基本人权等宪法原则，尤其是平等原则、 比例原则等原则。（藤田宙靖）⑥与单纯私人之间的契约相比，当 行政机关作为一方当事人缔结公害防止协定时，其缔结程序和契约内 容受行政法各种原理的拘束。根据依法行政的原理来确定内容是不可 或缺的要件。如果把法令（含条例）规定的内容或者应当由法令进行 规定的内容作为协定内容时，应当对其赋予类似行政程序法的程序保 障。尤其在根据契约作出不利行为时，应当赋予对方当事人以与行政 程序法同等水准的程序保障，也应赋予类似行政复议的程序保障。否 则，对行政活动（行政作用）的各种制约可能会在民事程序（履行民 事契约）的名义下被忽