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《县级农村社会养老保险基本方案》实施中的问题及建议 随着中国农村人口老龄化的到来，关于农村社会养老金的社会保障问题引起了人们的关注。早在1992年国务院有关部门便制订实施了《县级农村社会养老保险基本方案》, 并以此为依据, 在山东、江苏等地开展了试点工作。1992年12月, 张家港会议结束后, 在全国各地推广实施了被老百姓称之为“党和政府给俺办了件几代人感恩的大好事”的《县级农村社会养老保险基本方案》, 该《方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准及基金的管理等, 还确立了我国农村社会养老保险所遵循的五个原则, 即“保障农村老年人基本生活原则, 养老资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策扶持原则, 自助为主、互济为辅原则, 社会保险与家庭养老相结合原则以及各类人员养老保险一体化原则”等。可是实际情况并不理想, 截止到1998年上半年, 尽管全国已有80%以上的县参加了保险, 但只占应参保人数的12%, 也就是说, 经过6年的推广、运行, 仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。而且目前“政府实际上已经放弃了农村地区的强制性养老保险计划”。这不能不引起我们的深思。 一、 中国农村社会养老保障存在的问题 农民的医疗保障问题 农村养老保障的内容应当是不断变化的, 不同的社会, 不同的时代, 其保障的内容、保障的侧重点当然有所不同。在我看来, 改革开放以后, 尤其是经过20多年的发展, 农村养老保障的重点已经不在于物质供养而主要在于医疗保障。理由有三:一是自1994年开始的“八·七”扶贫攻坚至今, 处于绝对贫困线以下的农民逐渐减少, 目前仅有极少一部分的农民尚未摆脱贫困。可是, 这部分农民保障的重点恰恰不在于社会养老保障, 而在于社会救助和摆脱贫困, 而已经脱贫的农民的保障重点也不在于物质供养而在于医疗保障上;二是和城市的老人明显不同的是农民的物质供养普遍较低尤其是现金供养比较少, 绝大多数采用自己生产的食物供养, 因此, 农民只要有一定的土地, 物质供养不是问题, 三是最近几年农村的发展表明, 老年人的医疗丧葬费用较高。这些情况表明单纯的物质供养问题已经是农村养老中的次要问题, 而医疗和丧葬等费用问题将逐渐成为农村养老中的首要问题。 家庭养老的历史溯源 从历史上看, 几千年来, 我国一直采取以“孝文化”为核心, 以“家庭”为载体的家庭养老模式。这种“家观念、小圈子、重人伦、讲孝顺”的文化基础决定了在相当长的时间内, 家庭养老仍将占据主导地位, 家庭养老的存在有其深刻的文化渊源。有人认为, “核心家庭”出现以后, 农村传统的家庭养老方式将面临很多困难和风险, 毫无疑问, 困难和风险是存在的。但是, 如果仅仅以“核心家庭”来说明风险和困难问题, 论据明显不足。例如, 18世纪的我国清朝时期主要也是“核心家庭”, 当时“核心家庭”占家庭总数的57.2%, 复合家庭仅占6.75%, 当时实行的都是家庭养老。所以, 我认为, 问题的关键不在于是不是出现“核心家庭”, 而在于如何解释《方案》与体现着民族文化传统的家庭养老的关系、该《方案》在农民家庭养老中的地位和作用, 如果解释不清, 即使这个方案再完善, 农民都很难以接受。 心理需求依赖家庭养老 从目前来看, 我国大多数农民还缺乏社会养老保障的心理需求, 他们往往依赖于家庭养老, 即所谓的“养儿防老” (现在也包括女儿) , 依赖于他们所认为的那种安全的、可靠的、保险的个人储蓄存款养老。 农村社会养老保障缺乏独立性和一致性 法律是社会养老保障实施的基础, 而我国农村社会养老保障从80年代起到现在几乎没有一部成文法规, 不但如此, 农村社会养老保障方案几易其稿, 没有统一性、连续性和一致性, 广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感。 农民对《方案》认识不到位 这表现在三点, 一是城市商业保险纷纷涌向农村, 导致农村社会养老保险呈现出多样化。二是该《方案》没有和我国城镇居民养老保障方案衔接起来, 无法有效地实现现在及今后一部分农民转变为城镇居民后的养老保障问题, 也无法真正解决目前业已存在的“准城市人”即农民工今后的养老保障问题。三是大多数农民对该《方案》认识不够, 认为养老保险作用不大, 甚至还有人认为是乱集资、乱摊派。凡此种种, 直接导致农民对此《方案》的顾虑重重。 所以, 技术层面上的因素和非技术层面上的因素结合在一起, 决定了《方案》目前很难在农村有所作为, 而且非技术层面上的因素对农民养老保障的选择和决定作用往往更大, 甚至有时起着决定性作用。 二、 加强政府的引导和管理,正确进行社会养老保险 第一, 从技术层面上讲, 一是要有明确的社会养老保障目标, 从长远看, 我国农村社会养老保障的最终目的就是要逐步消除城乡二元格局、建立城乡一体化的、富有中国特色的社会养老保障体制。因此,