公共组织理论 第二章 公共组织理论.docxVIP

1 第二章 公共组织理论 随着阶级和国家的出现， 对国家和各种社会事务进行管理的组织就产生了， 对组织问题的探寻和研究也就 从此开始而始终不曾间断过。在漫长的历史发展过程中， 无论是在东方国家还是在西方世界，人们对组织问题 都进行了大量深入而有成效的探究，总结出许多关于组织建设和发展的经验及教训。然而，由于时代的局限， 这些探索只能停留在经验或想象的层面，表现为一种零散的、不成系统和体系的思想或观点，而且大多包含在 思想家或政治家们的治国方略中。使组织问题的研究真正形成为一种科学、系统和完整的理论， 现在人们公认 是在十九世纪末、二十世纪初的西方国家。自此以后，随着社会的不断发展和生产力水平的不断提高，对管理 和组织问题的研究越来越深入， 越来越细致， 相应的有关管理和组织方面的理论也越来越丰富， 越来越全面。 纵观公共组织理论产生与发展的过程， 可以发现这样几个特点： 一是对其研究阶段的划分呈现出多样性。 不同的学者由于研究的依据、对象、内容不同，其划分的标准也就不同，根据不同的标准，他们提出了三阶段 说、四阶段说和六阶段说等等， 而且每一阶段的名称也不尽相同；二是代表人物的身份具有多样性。在提出组 织理论和学说的代表人物中，有政治学家、社会学家、经济学家、行政学家、管理学家等等。尽管研究对象不 尽一致，许多学者也并非只是单纯论述组织问题， 但他们都对组织问题进行了深入探讨， 分别从不同角度论述 了包括政府在内的国家机关、非营利性组织等公共组织和宗教组织、企业组织等各种非公共组织的结构、职能、 运作、管理、效率等问题，提出了组织设置和建设的一些重要原理和原则， 这些理论不仅反映了资本主义国家 政府和企业的特点， 也反映了各种组织的共同规律，有许多成为了公共组织理论的重要内容和主要渊源；三是 组织学说流派表现为多样性。由于时代背景及研究的角度和切入点不同，对组织理论研究的内容和重点就不一 样，所得出的结论各有千秋，由此形成了组织理论研究中的各种学术流派。尤其是 20 世纪 60 年代以来，各种 管理理论和组织理论相继涌现如雨后春笋，争相竞荣，异彩纷呈， 公共组织理论的发展更具辉煌的前景。 本章主要根据西方国家组织理论产生和发展的时间顺序， 参考传统的管理理论的分段划分方式， 在对各种 学派及理论内容概括的基础上，将公共组织理论的发展分为四个阶段，即传统科学管理时期的组织理论、行为 科学管理时期的组织理论、系统科学管理时期的组织理论和公共组织理论的现代发展， 对每一时期的理论着重 选择几种价值较高、影响较大、权威性强、代表性比较突出的进行介绍。 第一节 传统科学管理时期的组织理论 十九世纪末、二十世纪初，是资本主义社会从自由竞争转变为垄断的重要阶段，这时的“资本主义最典型 的特点之一，就是工业蓬勃发展，生产集中于愈来愈大的企业的过程进行得非常迅速”。当这种“集中发展到一 定阶段，可以说，就自然而然地走到垄断。 ……这种从竞争到垄断的转变， 是最新资本主义经济的最重要的现 象之一，甚至是唯一的最重要的现象”。在这个时期，西方各主要资本主义国家在经济上已先后完成了工业革命， 大规模的工厂生产取代了小规模的手工工场生产， 众多工人的集中劳动取代了少量劳动者的分散作业，复杂的 生产过程和技术手段取代了简单落后的手工劳动。生产规模的急剧扩张、生产力的迅速发展、劳资之间的严重 对立、生产关系的日益复杂以及经济结构的巨大变化，强烈冲击着旧的企业组织结构与经验型的管理方式。如 何应对这种挑战和变化， 改革原始落后的生产方式和管理方式， 建立符合社会化大生产特点的新的管理制度和 管理方法以提高生产效率，成为人们普遍关注和迫切需要加以解决的问题。现实实践的需要促进了科学研究的 发展， 作为重中之重，人们对管理与组织问题进行了更为悉心地研究和更为深入地探讨。正是在这种背景下， 以泰罗为代表的科学管理理论应运而生了。在科学管理理论的影响下， 首先在美国，继而在整个西方主要资本 主义国家的工商企业界掀起了一场“科学管理革命”的浪潮，打破了陈旧生产方式和管理方式的桎梏，极大地 促进了资本主义生产力的进一步提高和社会的进一步发展，这一时期也因此被管理学界称为科学管理时期。与 此同时，法国的法约尔和德国的韦伯通过各自的研究，分别建立起了组织管理理论和科层组织理论， 他们的思 想理论又被英国的厄威克和美国的古利克予以归纳、总结和发挥，最终确立了这些理论在管理学界不可撼动的 权威地位。由于他们的理论是人类历史上第一次以科学的方法来探讨管理和组织问题，并且都着重研究了管理 与组织的重要性和必要性、管理与组织的职能和原则、管理与组织的过程和方法等最基础、最本质的问题， 因 而又被合称为“古典管理理论”，成为现代管理理论的基础和圭臬。由于 “科学管理” 这