乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度创新研究——基于公平与效率的视角.pdfVIP

jlj 用夢対 2022.10 LAN ZHOU XUE KAN 乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘 活利用主体制度创新研究 ——基于公平与效率的视角 惠建利 摘 要 在全面推进乡村振兴战略背景下，农村闲置宅基地和闲置住宅的资源价值和 财产价值凸显，对其盘活利用社会共识逐渐达成 。向社会主体适度开放闲置宅基地和闲置 住宅现象在我国地方实践中逐渐增多 ，引起了学术界关注 。经过前期政策探索 ，闲置宅基地 和闲置住宅盘活利用现已进入试点政策完善及总结阶段 。“人”是乡村振兴的关键因素 。试 点探索实践表明 ，闲置宅基地和闲置住宅盘活利用必须突破乡村内部主体范围 ，引入社会主 体 ，因此主体制度创新必不可少 。基于公平与效率视角，创新闲置宅基地和闲置住宅盘活利 用主体制度，需坚守公平价值优先的基本逻辑，恪守农民作为宅基地使用权基本主体的地 位，树立底线思维 。同时，遵循兼顾效率的基本逻辑，审慎推进宅基地利用主体范围的放活， 促进宅基地土地资源有效利用，形成主体对资源的和谐利用关系 ，助力乡村振兴。 关键词乡村振兴；宅基地;主体;公平;效率 中图分类号D922.3 文献标识码A 文章编号1005 - 3492（2022）10 - 0119-12 —、问题的提出 随着我国城镇化快速发展，农村人口大量外迁、宅基地和农房闲置浪费、农村 “人气”不足等现象 已成为新时代众多乡村共同面临的难题 。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，乡村振 兴战略在2017年党的十九大报告中被提出，正式跨入国家发展战略之列 。五年来，国家出台了多个 有关乡村振兴战略的政策文件,2021年 《乡村振兴促进法》也正式以法律的形式出台 。2021年、2022 年中央一号文件连续两年对 “全面推进乡村振兴”作出重要部署 。其中,2021年中央一号文件提出： 收稿日期 ：2022-06-290 作者简介 ：惠建利，法学博士 （后），陕西师范大学国家安全学院副教授。 基金项目 ：国家社科基金一般项目 “三权分置背景下农村宅基地利用主体制度创新研究” （项目编号： 21BFX085 ）o 119 全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化 。整个文件共有37处提到乡村振兴 。2022年中央一号文 件提出:推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐,全面推进乡村振兴新局面 。整个文 件共有42处提到乡村振兴。 土地问题是乡村振兴战略实施的根本问题 。全面推进乡村振兴亟须解决大量农房和宅基地闲 置问题①,盘活利用闲置宅基地和闲置住宅② ，缓和宅基地的固定性和农民的流通性这一 “人地”矛 盾,为社会主体进入乡村建设提供条件 。在乡村振兴背景下，农村宅基地盘活利用主体开放问题逐 渐显现 。中央文件③鼓励地方在宅基地向非农村集体经济组织成员（下文简称社会主体）开放上进 行试点探索 。中央各部委制定了更加具体的文件，鼓励培养宅基地盘活利用的主体④,支持下乡人才 对闲置农房加以利用⑤等 。在我国地方实际应用中，特别是在一些宅基地试点地区，社会主体通过发 展农村产业,建民宿 、建养老院、经营零售业等模式适度利用宅基地的现象逐渐增多 。但应多大程度 上向社会主体开放宅基地 ？如何规范闲置宅基地和闲置住宅盘活利用行为等问题频频出现于宅基 地试点过程中 。正如2022年农业农村部一号文件指出，除了继续进行试点探索，还需要在试点的基 础上，总结形成一批确权、赋权、活权的制度成果,还需要进一步完善农村闲置宅基地和闲置住宅盘 活利用政策。 自2017年乡村振兴战略首次提出以来，有关农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的学术研究 成果逐渐增多，呈现由面到点 、由抽象到具体的发展态势 。开始集中于宅基地制度改革的意义、宅基 地 “三权分置”的必要性、迫切性等方面的探索 。代表性的观点有:宅基地 “三权分置”改革具有很大 必要性和迫切性⑥，宅基地制度改革对乡村振兴战略具有重要意义。⑦这些研究，对于闲置宅基地和