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北京市城乡东北部治理面临的问题及对策 一、 现代城市治理面临的形势 中国长期实行城乡二元体制，缺乏对城乡一体化的有效规划和管理。城乡一体化是由其自身的发展而进行的。在肮脏、混乱、差动、危险等方面，现代城市是不完整的，严重制约了城市化进程，阻碍了经济发展和社会进步，并注重管理。本文拟以北京市城乡结合部为例,对我国城乡结合部治理面临的问题及对策,谨陈管见。 二、 主要问题 (一) 违法建筑建设概况 违法建设一般包括违法用地和违法建筑两类。违法用地指违反《土地管理法》、《城市规划法》及其他相关法规的土地,包括非法转让、非法审批、非法占用的土地。违法建筑则指违反国家或地区相关法律、法规的所有建筑,包括违法用地上的建筑和部分合法用地上不符合相关法律和法规建设的建筑。 北京市违法用地现象有4类:一是乡镇政府、村集体经济组织未经批准,擅自占用大量土地,用于建设厂房、商铺出让、出租;二是借农业结构调整、旧村改造等名义,规避用地审批手续或超范围建设,搞“小产权房”开发;三是通过出租、承包等“以租代征”方式,非法使用农业用地进行非农建设;四是村民未经批准强占边角地、绿地、耕地等,建房出租,谋取不法利益。其中,前三类属集体违法,第四类属个人违法,说明在违法用地方面乡镇基层政权、村集体组织与村民个人具有一致性。 多年来虽然政府一直三令五申,禁止违法用地,但效果不尽理想。2008年4月14日国土资源部执法局副局长张璞公布,北京查处各类违法用地1283宗,面积5.72万亩,其中“未批先占”用地占了一半。 在违法建筑方面,除了村集体组织、乡镇政府未经批准建“标准厂房”、商铺、办公楼出租、出让,规避用地审批手续或超范围建设,搞“小产权房”开发外,村民在利益、自身住房需要等因素的驱动下,大搞违法建筑。方式有: 第一,在自家的宅基地上未经规划部门许可,见缝插针式搭建平房,并向周边扩展,侵占村内公共道路扩建平房或搭建背房,用于出租。该类违法建筑在北京市已十分普遍,使城乡结合部村落房屋极度密集,小道如肠,消防车、救护车均难驶入。 第二,不满足于平房出租获得的收益,将平房改建为楼房出租获得更大的收益。这些楼房基本上都是在自己的宅基地上建设(可能还会“适当”侵占周边道路或村内原本空地),但也不乏侵占边角地,甚至耕地、绿地建设者。 就我们观察的130余个城乡结合部旧村而言,北京市城乡结合部2层以上违法建筑有如下特征:(1)2层以上违法建筑占村内建筑总数的比例多在30%甚至20%以下,且层数多为2~3层,5~6层只在少数村落较普遍,7层以上几乎没有。(2)2层以上违法建筑较多的村落几乎都在产业基地、批发中心周边或交通便利之处。(3)局部地区2层以上违法建筑处于失控状态,如上地、永丰产业基地周边等。(4)建筑质量较差。2~3层违法建筑多是在一层的老房子上加盖而成,4层以上的虽多为新建者,但地基不牢,建材较差,多为无资质的施工队伍所建,质量堪忧。(5)违法建筑速度快。违法建设无审批手续,设计、施工要求不高,建设成本低,往往几天内就可建成。(6)秩序乱。违法建筑是行为人根据自身需要随心建设的,根本不顾总体规划。加上这些建筑多用于出租、开店、办厂,随着流动人员的涌入,原有设施不堪重负。 (二) 农居混杂,流动人口问题突出 “人户分离”指居住地与户口所在地的分离,以离开常住户籍人口所在地时间半年为界,半年以上的人户分离人口纳入常住人口的统计范畴,不足半年的不纳入常住人口的统计范畴。北京市人户分离主要有3类情况:一是北京城镇户口的人户分离,包含跨区县的人户分离和跨乡镇的人户分离两种情况;二是北京农村户口的人户分离,同样包含跨区县的人户分离和跨乡镇的人户分离两种情况;三是非北京市户籍的人户分离,包含非北京市户籍的农村户籍的人户分离和非北京户籍的城镇户籍的人户分离。 “农居混杂”指农民与居民混聚在同一村落。主要情况有:一是由于北京市的征地多采取先吃肉后啃骨头(先征耕地后征宅基地)分批进行的方式,所以同一个村庄往往张家转成居民了,李家未转;同一个家庭丈夫转了,妻子未转;而且由于转居常意味着集体福利的失去,所以村民多不愿意转居,一些村庄只好采取家庭平均分摊的方式,如此这般,便使农居混合式家庭越来越多。二是本地现代小区建成后,许多城镇户籍的居民随之迁来,与本地农民形成广义层面的农居混杂。三是外来流动人口中也是农居混杂,既有农民工,也有外地城镇户口的务工经商人员。农居混杂直接造成了基层社区与政府管理的二元体制,造成了管理上的交叉、扯皮、空白与混乱,同时也造成不同户籍人口间的利益矛盾与冲突,给社区治理添了许多麻烦与困扰。 流动人口是直接导致城乡结合部诸多乱象的关键原因之一。总体来看,北京市流动人口有以下特征:(1)基数十分庞大。北京市流动人口有多少?常规说法是500余万。实际上,该说法过于保守,2