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县级财政转移支付的现状与对策 转移支付制度是有效增加政府下属部门的财政收入，或者不能有效满足履行职能所需的财政资源的制度。这项制度对下级政府财政, 尤其是基层财政非常重要。本文所指的县级财政转移支付制度是指上级财政对县级财政的转移支付制度。 处于我国财政体制基层的县级财政, 由于财力薄弱, 对转移支付的依赖性更大。转移支付制度的规范与否、合理与否、科学与否, 对县级财政制度的建设影响巨大。本文首先指出上级财政对县级财政转移支付制度中存在的问题, 分析产生这些问题的原因, 在借鉴国外经验的基础上, 提出规范财政转移支付的政策建议。 一、 区域资金转移支付制度存在的问题 1. 财政转移支付具有过渡性特征 分税制改革没有确立省级以下地方各级政府之间的财权和事权, 尤其没有在省以下建立比较规范的转移支付制度。从转移支付的资金形式看, 县级财政的转移支付资金主要以税收返还、体制上缴、体制补助、专项补助为主, 规范化的均等化转移支付只起辅助作用, 因而具有明显的过渡性特征。从县级财政支出的来源看, 县级财政对转移支付资金的依存度达到38%左右。但是, 这些资金来自不同级别的上级政府, 包括中央、省和市三级。由于不能到位, 从而使县级政府财政支出受到一定的制约。多数省份甚至像广东省的各个县, 转移支付的资金也仅仅保证县级工资和政府机关正常运转的基本需要, 还不能满足县级财政的缺口。湖北省省级的财政转移支付只能弥补县级财政缺口的50%。吉林省囿于财力所限, 对不同类型的财政缺口规定了不同弥补比例:工资性缺口按照90%补助, 公用经费缺口按照60%补助, 重点支出缺口按照30%补助。山西省的转移支付只能解决县级财政缺口的47%。 2. 中央专项补助的均等化效应 以湖南省2003年省对以下的转移支付为例。从大类结构上看, 2003年税收返还、专项补助分别达到了25.81%和60.71%, 而无条件转移支付的比重只有12.88%。从分项转移支付的均等化效应来看, 税收返还的均等化效应很差, 中央专项补助 (专项补助的一小部分) 有一定的均等化效应, 一般性转移支付均等化效应最强。因此从均等化的角度看, 湖南省对下转移支付的结构很不合理, 特别表现在税收返还和专项补助的比重过大, 而一般性转移支付的比重过小。 3. 转移支付的数额 同样以湖南省为例, 从各个地区所获取的转移支付数额看, 2003年邵阳、自治州、永州、怀化、益阳等几个经济相对落后、财力较为困难地区都获得了相对较多的转移支付, 在全省14个地市州中分别排第1、4、5、8、10位, 这符合转移支付的本意, 即以财政均等化为目标, 追求财政公平, 但我们也要看到长沙、衡阳、常德两个湖南省较发达地区所获取的转移支付数额也很大, 分别排第2、3、6位。此外, 值得注意的是2003年财政收入全省最低的张家界从上级获得的财政转移支付额也是最少的, 这又从另一个侧面反映了湖南省的转移支付在地区间分配还有待进一步改善。 4. 测算机制和计算办法科学性不够 现行转移支付更多的关注的是中央和省两级财政, 而对省级以下的财政没有统一方案, 具体的政策设计因省而异, 五花八门。虽然各地在分配省对下转移支付资金时, 主要通过选取一定的客观因素, 按照统一的公式进行测算, 但还需要进一步的规范化、科学化。一是测算过程的客观化程度不足。有的地方直接使用决算数作为县级标准收入;标准财政供养人口测算依据实际在编人口简单调整;转移支付系数确定方法单一, 未能充分反映地区间的财政困难程度和支出成本差异等。二是计算办法千差万别。既有“因素法”、“基数增长”、又有“定额补助法”、“来源地返还法”等, 各种算法政策导向不同, 政策间缺乏协调。三是对某些测算项目的口径缺乏统一的认识。以各地在一般性转移支付测算过程中对罚没收入和行政事业收费的处理为例, 河北省将其全部计入县标准收入, 山西省只承认50%, 而河南省不计入, 政策导向需要加以研究。四是资金下达不够及时。受下达时间晚、金额不确定因素的影响, 享受转移支付的县很难将上级财政的转移支付资金安排到当年的财政预算当中。 5. 其他类型的转移支付 依据各地转移支付项目设立的政策目标, 可以将目前对县一级的转移支付划分为以下四类:第一类是为落实国家的特定的宏观经济政策而实施的转移支付, 如农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、退耕还林转移支付等;第二类是为推进地区间公共服务均等化的转移支付, 主要是一般性转移支付;第三类是为体现对某些特定地区的照顾而设立的, 如民族地区转移支付、革命老区转移支付、困难地区转移支付以及特殊因素转移支付等;第四类是着眼于对所辖县增收节支、发展经济实施激励约束而设立的激励性转移支付。多元化的政策目标, 使转移支付项目偏多, 有的项目甚至重复设置, 不仅