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城市化与养老保险制度改革 一、 制度改革的必要性。我国未来的养老保险制度 中国的社会保障体系已经改革了30多年。它的大方向是降低养老金待遇，加强支付和待遇之间的关系，扩大覆盖范围，形成各种制度并存的局面。一方面,越来越多的人被养老保险所覆盖;另一方面,当前存在的问题和未来面临的挑战也越来越突出,如人口老龄化的挑战,多种制度并存的公平性,制度缺乏参与激励,以及养老保险基金的管理等问题。对于中国养老保险制度的未来选择已经有众多讨论,西方学者提出对现行养老保险制度进行较为彻底的改革,发展国民养老保险,采用非缴费型制度,由中央财政提供,定位于消除老年贫困。世界银行的建议则强调对现有制度参数的调整,如个人账户的支付水平应符合精算平衡的要求,退休年龄等。 中国经济正不断融入全球经济,进入工业化和城市化加速发展时期,未来看,养老保险制度改革不仅要考虑到人口老龄化的背景,还需看到城市化带来的机遇,以及经济全球化提出的要求。与此同时,养老保险制度的可持续运行还依赖于制度本身的改革,提高企业和个人的参与激励。就政策选择而言,保持一个广覆盖、低水平的社会养老保险制度是必要的。当下部分欧洲国家的债务危机暴露出经济衰退和老龄化趋势下沉重的养老金负担,对于中国是一种警示,有必要从新的视角审视社会保障制度建设。 二、 主要的基本养老保险 中国目前形成了多种类型养老保险并存的格局,即城镇基本养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险等4大类。各类养老基金收入占GDP比重约为3.5%。表1列出了各类养老保险的基本内容。 城镇基本养老保险制度(简称:基本养老保险)是成立最早,基金规模最大的项目,覆盖城镇除机关事业单位之外的职工,实行多支柱模式,第一支柱是强制性的待遇确定型养老保险,按现收现付方式筹资,由企业主按工资总额的20%为参保者缴费,缴费满15年以上的参保者有资格获得统筹账户的养老金,缴费越长,养老金替代率越高,例如工作35年退休,则养老金替代率为35%;第二支柱为个人账户,由个人按缴费工资的8%缴费,退休后可获得个人账户养老金。第一支柱和第二支柱合计预期的平均替代率约为58.5%。 2009年推出新型农村养老保险制度(简称“新农保”),2011年推出城镇居民养老保险制度(简称“城居保”),以覆盖农村居民以及城镇非就业人员。对于农村外出劳动力,2010年颁布的《社会保险法》明确了他们与城镇劳动力适用同样的法律规定。(2) 三、 挑战和问题 (一) 中国人口从1.5岁人口转变的结果就是老年负担率的提高 在人口老龄化趋势下,基本养老保险体系的负担呈现逐年上升趋势,领取养老金的退休人员数与在职职工数量从1990年的18.6%上升到2010年的32.5%,相当于从每5.4个职工养一位退休人员变为每3个职工养一位退休人员。(3)这一变化趋势和中国整体的人口老龄化程度提高相一致,从1950年到2010年,60岁以上人口数量增长了3倍,占总人口的比重从7.5%增加到12.3%,达到1.65亿;65岁以上人口占总人口的比重从4.5%增加到8.2%,达到1.10亿。与此同时,劳动力年龄人口也经历了一个上涨过程,但其增长速度慢于老年人口占比增长的速度,15-59岁劳动力人口同期增长了1.85倍,占总人口比重从58.3%增加到68.2%,15-64岁人口增长了1.87倍,占总人口比重从61.3%增加到72.4%(图1)。由此,老年负担率(老年人口/劳动年龄人口)逐年增加,65岁以上人口占15-64岁人口的比重从1950年的7%增加到2010年的11%。尽管如此,过去几十年中,中国的人口负担仍然属于比较好的状况,少儿负担率的迅速下降,0-14岁人口占15-65岁人口的比重从1950年的56%下降到了2010年的27%,使得人口总负担在1950年代中期以来一直在下降,经历了人口转变中的一段人口红利期。(1) 未来人口负担率的上升不可避免,主要表现为老年负担率的提高。中国当前的生育率水平已经处于较低水平,总和生育率为1.6左右,低于替代生育率。在现代社会中,由于技术进步、教育水平的提高,女性的劳动参与率不断提高,各国总和生育率经历了一个不断下降的过程。中国由于特殊的生育政策,生育率水平下降速度更快。今后生育率水平虽然有较大的不确定性,但对照其他国家的情况,即使放松生育政策,生育率水平大幅提升的可能性并不大。其他未推行生育政策的国家和地区,尤其是拥有和中国大陆相似的语言和文化传统的港台地区和新加坡也经历了生育率的大幅下降,台湾在20世纪50年代初、香港在20世纪60年代初、韩国在20世纪50年代末生育率开始下降,从超过5直线下降到不足2,下降速度超过了发达国家人口转变时的速度。 基于人口转变的事实,长远看,养老保险体系负担将越来越重是大势所趋。图2可见,以65