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十二五时期上海营改增的若干思考 2012年1月1日，上海的所得税和增值税考试正式启动，表明“扩大覆盖范围”的改革已开始为破冰之旅。税务和增值税改革已成为“25.56”时期最重要的税制措施。 但营业税改增值税将面临很多难题, 不仅涉及到财政体制如何调整等体制问题, 还涉及到增值税“扩围”的顺序、税率设计等技术问题。本文在总结上海试点行业相关做法的基础上, 直面改革的难点, 以期对未来的增值税“扩围”改革有所借鉴。 改革的前提:财政管理体制的认 依据我国现行分税制财政体制, 增值税是中央和地方共享税, 国内增值税收入按75∶25的比例在中央政府和地方政府间分成, 进口增值税收入归属中央, 由国家税务机关征收管理。而营业税是地方税, 除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外, 其他均归属地方财政收入, 由地方税务机关征收。 营业税改增值税后, 作为地方第一大税种的营业税将逐步被增值税取代, 将影响到地方财政收入规模。尤其是在当前我国地方税体系尚不完善的情况下, 如果仍然保持现有的财政体制, 无疑对地方财政收入产生很大影响。 因此, 如何弥补地方财政收入损失, 为地方政府提供公共服务建立一个长期稳定的财政保障机制, 是改革成败的关键, 也是增值税“扩围”改革能否得到地方政府支持的一个关键因素。 关于财政管理体制的调整, 目前学界也多有争论, 主要有以下四种方案:一是维持现有的格局, “扩围”后的服务业增值税仍由地方税务局征收, 收入归地方;二是维持现有的共享比例, 通过调整税收返还或者作为固定转移支付等方式;三是调整中央与地方分享比例, 改革后的增值税由国家税务总局征收;四是对财政管理体制进行彻底改革, 国税和地税合并, 重新划分中央和地方收入隶属关系。这四种方案包含了渐进式和一步到位的改革, 各有利弊。 根据国际多数成功实施增值税国家的经验看, 应将增值税的立法权和征管权限划归中央, 由中央政府负责制定税法、统一进行征收管理, 同时以最终消费地为基础, 并考虑地区均等化的因素, 实现增值税在中央和地方之间的收入分配。 从上海的试点方案看, 为了确保试点期间现行财政体制基本稳定, 上海实行原归属试点地区的营业税收入, 改征增值税后收入仍归属试点地区, 税款分别入库。 营业税改增值税后，作为地方第一大税种的营业税将逐步被增值税取代，将影响到地方财政收入规模。 借鉴国际经验和国内的试点改革, 从长远看, 我国未来的增值税“扩围”改革, 也应及时改革我国现行的分税制财政体制, 为地方税体系提供支撑。 为了确保改革的顺利实施, 在改革的初期, 可暂不调整增值税中央与地方的分享比例。对地方收入减少的部分, 可以通过中央财政的税收返还来解决。从中长期的角度看, 增值税在中央和地方之间的收入共享比例应予调整, 可适当向地方倾斜, 具体的分配应在综合考量各地的经济发展程度、人口数量、消费能力、基本公共服务需要, 以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定。同时, 加快重构地方税体系的步伐, 通过开征房产税、促进资源税的改革完善, 确定地方税的新的主体税种, 以为地方提供稳定的收入来源。 关于营业税改征增值税后是由国家税务征收还是地方税务局征收, 涉及到税务机构的改革问题。一直以来, 关于国、地税机构改革的呼声很高。因此, 可以据此契机, 改革初期, 将营业税改增值税后由国税局征收, 地税局相关业务人员可并入国税局。两套税务机构整合为一个运行协调一致、征管高效的税务机构则视时机而定。 渐进式改革的基本路径 在增值税“扩围”改革中, 一些特殊行业的改革应该慎之又慎, 建筑业、金融保险业等改革应通盘考虑。 关于增值税“扩围”的方案, 无外乎两种:一是采取渐进方式, 即首先在部分地区试点行业的基础上, 推广至全国。再对符合条件的行业分次分批进行“扩围”;二是一次到位式改革, 即一次性将所有服务业都纳入增值税征收范围。 我国目前尚未达到实行全面增值税的条件, 扩大增值税范围的改革应按照平稳过渡、分步实施的原则渐进式展开, 期望毕其功于一役的激进式改革是行不通的。渐进式改革是我国在经济转型期间屡试不爽的方式, 现有的增值税“转型”改革的成功也佐证了这一改革方式的科学性。 渐进式改革可以在扩大试点范围的基础上, 选择符合条件的行业入手, 先易后难, 循序渐进, 出现问题, 及时解决, 从而最大限度地降低改革的成本。 具体来说, 改革应该首先在试点成功经验的基础上, 逐步扩大试点范围及至在全国实施。其后应将与生产密切相关的服务业纳入增值税征税范围, 其他一些非生产性行业应条件成熟一个就选择一个, 稳步推进。 在增值税“扩围”改革中, 一些特殊行业的改革应该慎之又慎。如我国建筑业属于营业税征收范围, 建筑工程所用原材料及其他物资和动力在