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1949财政预算制度演进与创新研究 一、 中国的预算制度发展 (一) 经济计划经济时期的财政预算制度 1. 第三,预算管理不断强化 1949年至1978年是新中国成立和社会主义计划经济体制建立和完善的时期。财政预算制度主要具有以下特点:(1)财政预算包括的内容多、范围广。计划经济体制下,财政预算既包括各级政府和事业单位的财政收支,也包括国有企业单位的财务收支;既是财政收支计划,也是国民经济计划。并且在预算编制上,不分资金性质统一采取单式预算形式进行编制,完全超越了现代财政预算的范围,成为计划经济体制下政府的财务会计机构。(2)财政预算级次和预算管理不断调整。1951年预算制度建立之初,将全国的财政预算级次划分为中央、大行政区和省三级;1953年财政体制改革中改为中央、省(市)和县(市)三级;1961年又规定大行政区是一级财政,它有对各省财政指标的分配调剂权,对所属省份财政工作的领导权和监督权。(3)在预算编制原则上,国民经济恢复时期,实行量入为出与量出为入兼预,取之合理,用之得当;经济建设时期,实行量入为出,收支平衡,不列赤字。 2. 预算制度不健全、不完善,增加了预算执行力度 计划经济时期的财政预算在统一全国财经工作,整顿财经工作程序,规范财政管理,积极筹集资金,支持经济建设,努力节约支出,平衡预算收支等方面发挥了重要作用。但是,由于在计划体制下,一方面行政命令替代了法律制度,导致预算制度不健全、不完善,基本上停留在1950年政务院颁布的《预算决算暂行条例》的基础上;另一方面,财政预算除了根据国家计划筹集和分配资金外,更多地承担着政府会计和出纳的角色,导致财政预算涉及内容多、范围广,覆盖面过宽,预算编制、预算管理方法不科学、不规范,影响了预算职能作用的发挥。 (二) 预算制度是经济转型阶段的一项财务管理制度 1. 体制机制的改革 1978年党的十一届三中全会后,我国开始对经济体制进行全面改革。这一时期,适应经济体制转轨的需要,我国财政预算制度也进行了重大改革和调整,主要呈现以下特点:(1)逐步调整财政预算的范围。由于我国的体制改革是从放权让利开始的,随着对企业、部门和单位的放权让利,财政预算大一统的管理局面随之改变,企业逐渐成为独立的生产经营者,其生产经营资金逐步退出了财政预算管理。同时,随着地方、部门和单位自主权的扩大,形成了大量的预算外资金。(2)改革了财政预算形式和编制方法。一是在财政预算形式上,为了适应市场经济体制下对不同性质财政资金管理和核算的需要,1991年10月,国务院发布《国家预算管理条例》,明确规定,我国财政实行复式预算,并从1992年开始,中央预算和部分省市预算采用了复式预算形式进行编制,分为经常性预算和建设性预算。二是在预算编制上,改革传统的用基数法编制预算的方法,逐步推行零基预算和部门预算。同时,延长预算编制时间,细化预算科目,使预算更加真实可靠。从1993年开始,我国部分省(市)就开始试行零基预算;2000年,所有中央一般预算单位全部编制了部门预算,并选择了农业部、教育部、科学技术部、劳动和社会保障部四个部门的部门预算上报全国人民代表大会审议。三是在国库管理方面,改革预算资金收付办法,试行国库集中收付,使预算的编制和管理进一步科学化。(3)加强了财政预算制度建设。1991年,国务院根据体制改革对财政预算管理的要求,发布了《国家预算管理条例》,对预算管理制度进行了修订和完善。在此基础上,1994年3月22日,第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过了《中华人民共和国预算法》,并于1995年1月1日起正式施行。《预算法》是我国预算管理的第一大法,它的颁布和实施标志着我国财政预算制度建设步入法制化、规范化的轨道。此外,1985年7月27日,国务院发布了《中华人民共和国国家金库条例》,并由财政部和中国人民银行联合制定了《中华人民共和国金库条例实施细则》,进一步明确了国库管理体制、职能、权限及业务处理要求。1998年,财政部发布了《财政总预算会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》,对预算会计制度进行了改革,强化了财政预算管理的基础。(4)加强了对财政预算的监督和检查。一是通过制定《预算法》,完善了财政预算的审查、批准和报告制度,增强了各级人大对财政预算的监督。二是建立了国家审计机关对财政预决算的定期审计制度,加强了对预算工作的监督和检查,有效地扼制了违规、违纪行为的发生。 2. 体制建设的要求 经济转型时期财政预算制度对促进各级政府积极组织财政收入,合理安排财政支出,强化财政管理,提高财政资金使用效益等方面发挥了重要作用。一是对企业放权让利和财政预算范围的调整,理顺了国家与企业的分配关系,使企业成为市场主体和独立的生产经营者,促进了市场经济的形成和国民经济的发展;二是预算编制方式、方法的改变