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北京城市轨道交通投资和运营补贴的风险分析 一、 政府投资+运营补贴模式 城市轨道交通具有速度快、交通能大、土地节约、节能环保等特点。截止到2009年9月28日 (四号线开通) , 北京城市轨道交通运营总里程达到230公里。到2015年北京将开通19条地铁, 总里程达到561公里, 实现“三环、四横、五纵、七放射”的轨道交通网络。轨道交通的规模建设与运营, 不仅可以缓解地面交通压力、节约居民出行时间、减少污染, 而且能改善整个城市投资环境、带动相关产业、促进城市发展。由于轨道交通建设投资及运营成本巨大, 而且具有极大的正外部效应, 单纯依靠运营收入弥补建设及运营成本几乎不可能, 因此, 与世界各地类似, 北京城市轨道交通建设采用了以政府投资为主, 运营“低票价+财政补贴”的模式。 目前, 北京城市轨道交通由北京市基础设施投资有限公司负责投融资和资本运营, 北京市轨道交通建设管理有限公司负责地铁建设、北京市地铁运营有限公司负责绝大部分线路的运营 (地铁4号线由北京京港地铁有限公司负责运营) 。除4号线采用PPP模式获得50亿元香港地铁公司投资外, 其他城市轨道交通线路基本上是政府全额财政投资和债务融资, 亏损由政府财政补贴。 北京城轨的运营补贴采用了类似“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”的补贴方式。这种对运营企业实际亏损发生额进行资金补助的直接补贴方式的优点在于操作简单, 根据企业经营成本状况动态补贴, 不仅满足企业维持经营的盈亏需要, 更重要的是符合价格等于边际成本水平的效率标准、公共服务得到了完全实现。但缺陷也十分明显。首先, 削弱了企业降低经营成本的动力。尽管目前的补贴政策也采取了分成的做法, 但仍难以根本解决企业激励问题。其次, 信息不对称容易造成补贴扭曲。政府很难从外部人层面对企业内部人的成本信息进行充分的了解和把握, 由此可能导致补贴失灵。再次, 政府承担了企业的全部经营成本风险, 负担沉重。最后, 补贴多少实际上由政府与企业之间的讨价还价来决定, 资源配置效率得不到保证。 由此可见, 北京城市轨道交通的投资和运营补贴总额完全取决于轨道交通建设规模及运营亏损情况, 而且随着北京轨道交通建设规模的不断扩大, 运营亏损会日渐增大, 政府建设投资和运营补贴资金压力将与日俱增。目前建设以政府投资为主, 运营“低票价+财政补贴”大包大揽式的补贴方式一方面使政府背负了沉重的投资和运营补贴负担, 另一方面它将成为轨道交通建设和运营资金的瓶颈。而且, 这种补贴模式还降低了轨道交通运营企业的经营积极性, 不利于提高城市轨道交通经营效率以及可持续发展。如何确定最优的投资和运营补贴额度以及与其相适应的补贴模式, 是轨道交通发展面临的迫切问题。本文从城市轨道交通外部效应的角度, 探讨了城市轨道交通最优的补贴额度, 希望能对城市轨道交通的发展有所裨益。 二、 政府补贴msb对轨道企业的补贴 外部效应又称外部性, 是指一种物品或活动施加给社会的某些成本或收益, 这些成本或收益不能在该物品或活动的市场价值中得到反映。按外部性所产生的经济后果, 可以将其分为正外部性和负外部性。正外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受益, 而受益者无须花费代价;负外部性是指某个经济行为个体的活动使他人或社会受损, 而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。 城市轨道交通的建设和运营具有巨大的正外部效应, 体现在减轻地面交通压力、缓解交通拥堵;节约能源、降低污染;优化城市布局、促进沿线土地升值等方面。正外部效应的存在使得私人利益小于社会利益, 从而导致资源配置缺乏效率。如图1所示, MPC代表提供轨道交通运输服务的边际私人成本, 由于轨道交通的负外部性 (比如污染等) 不显著, 所以该成本也就是提供轨道交通服务的边际社会成本MSC。MPB代表边际私人利益, 是轨道交通服务提供者 (即运营公司) 获得的利益, 主要是乘客票款收入。MSB表示边际社会利益, 它是整个社会从轨道交通服务中获得的全部利益, 除了运营票款收入, 还包括因轨道交通开行而节约地面交通的出行时间、沿线房地产增值、减少污染物排放等给社会相关主体带来的利益, 这一利益称为边际外部利益MEB, 因此, 边际社会利益等于边际私人利益与边际外部利益之和, 即MSB=MPB+MEB。对于轨道交通运营部门来说, 其利润最大化的轨道交通服务供给量为Q1, 而从整个社会的角度看, 最优的轨道交通供给量是Q2, 由此可见, 正外部性导致轨道交通运输服务生产太少, 从而产生了无效率。 轨道交通外部效应导致的无效率可以通过政府补贴得到纠正。政府补贴可分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是指政府直接对轨道交通运营企业提供资金支持。间接补贴是指政府通过一些政策性手段来增加企业收入。例如, 香港地铁采用的“地铁+物业”补