农业税政策后农村公共产品的筹资渠道.docxVIP

农业税政策后农村公共产品的筹资渠道 从整体来看，实施减税农业税政策无疑会给解决经济困难的地方政府带来“严厉的伤害”。过去很多乡镇政府,主要依赖农业税的上缴分成和向农民征收“三提五统”来缓解财政压力,但实施减免农业税政策后,主要由村民自治组织筹资的农村公共产品供给渠道将被关闭,农村公共产品的筹资渠道会随之发生变化,乡镇政府的公共服务能力和服务质量将会面临严峻挑战。为了解决农村公共产品筹资问题,需要国家出台农村公共产品筹资的相关法律,不断完善基层财政转移支付政策,制定农村公共产品融资政策,并进行撤乡并镇、精简机构和裁减冗员等配套改革。 一、 农村公共产品制度外筹资 长期以来,农村公共产品融资制度安排不当是农民负担不断加重的主要原因。无论是在人民公社时期还是家庭承包制时期,农村公共产品的制度外筹资均是一种普遍现象,在农村公共产品的供给中都占有重要地位。农村公共产品的制度外筹资方式主要是指“政府或集体经济组织采取的,没有纳入到正规财政体制范畴的农村社区公共产品筹资方式”。1958年的人民公社运动,导致乡镇政府被“政社合一”的人民公社所取代,人民公社的财政管理体制由原来的“财政包干”改为“统收统支”的管理办法,除农业税附加留给公社一定的分成外,公社收入全部上交县财政,农村的各种公共产品和服务在很大程度上由集体经济组织自己筹资解决,各级集体经济组织在农村公共产品的供给中发挥了极为重要的作用。如自行筹资办中、小学校,公派教师很少,大多数教师是民办教师,挣工分;公社建卫生院、村建卫生所,很多医护人员也是挣工分的“赤脚医生”;公社开办供销合作社,村民集资入股;公社建养老院,进养老院的人员费用由各生产大队及生产队承担。可见,这时期农村公共产品的制度外筹资占有极为重要的位置。 当人民公社于1983年正式废除时,乡镇恢复为一级政府,农村也进行了土地承包制改革,但是制度外筹资在农村公共产品的供给中仍占有相当的比重。如农民依照法律和政策规定所必须承担的村提留、农村义务工和劳动积累工。村提留主要用于农田水利基本建设、植树造林、兴办村集体经济、五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健、村干部报酬、报刊费等;农村义务工和劳动积累工主要用于植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍等。2000年以后,随着农村税费改革政策的实施,“三提五统”被取消,农民依照法律只需缴纳农业税,但这时农村公共产品的筹资方式依然存在,只是以另外一种形式出现,即乡镇政府从上缴的农业税中返回18—20%给村委会用于上述公共产品的供给。由此可见,农村公共产品制度外筹资是中央政府根据当时国家的实际情况做出的制度安排,在当时的社会背景下具有积极的作用。 但随着社会的发展,我国社会主义市场经济的逐步完善,农村公共产品制度外筹资方式也暴露出一些问题:(1)由于制度外筹资方式的不规范性,为任意开征新的收费项目提供了可能性,为加重农民负担提供了可能性,也使中央一再强调的减轻农民负担的要求流于形式。(2)制度外筹资决策机制的自上而下性,缺乏缴费者制约性,也导致了公共产品供给的低效率,降低了农民对政府的信任度,加剧了农民对乡镇政府的不满和对抗情绪。总之,这种制度外筹资方式暴露的问题以及由此造成的社会矛盾,使党和政府认识到农村问题的病根所在,促使国家下决心进行改革。正是在这种背景下,2004 年初国务院出台了减免农业税政策,目的是从根本上解决农民负担过重问题,确保农民负担明显减轻不反弹。 一般地说,公共产品的供给应该主要由中央和地方各级政府承担。由中央和地方各级政府从强制性的税收收入中进行预算安排,提供安全保障、宏观经济调控、收入均等分配、基础教育、基本医疗防疫系统以及私人因无利可图所不愿意提供的一些基础设施建设、环境保护、基础研究等公共产品。目前我国城市的公共产品主要是由各级政府提供的。但是在农村,各级政府供给的公共产品则相对较少,尤其是在经济落后地区,受财力限制,许多应由国家提供的公共产品都供给不足,部分公共产品的供给责任落在村民自治组织的头上。据统计,在2000年农村困难户救济和散居孤、老、残等供养中,国家支出为8.32亿元,而集体供给为23.386亿元;在农村中小学的教育经费中,国家财政性教育经费仅占总额的78.38%。 事实上,像修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品,也是由村民自治组织提供,各级政府习惯于运用行政手段将公共产品的供给责任推给村民自治组织,使村民自治组织成为公共产品的供给主体,这也是我国贫困落后地区公共产品供给不足的一个原因。从法律角度来看,村民自治组织只是农村的集体性经济组织,不是一级政府,没有征税权,它对公共产品的供给资金需要向农民筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资。实施减免农业税政策后,村民自治组织的筹资渠道将会逐步被关闭,中央及地方各级政府能否