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前瞻产业研究院

二零一八年六月

产业新城开发之政府主导模式分析

产业新城的参与者众多，其中最核心的驱动力来自于政府支持和市场机制，两者共同推动产业新城的产生和发展。按照这两种力量参与程度的不同，结合产业新城开发运营主体性质的差异，我国产业新城可分为政府主导模式、市场主导模式和政府-市场协作模式（简称为政企协作模式）。

在不同模式下，各参与主体扮演的角色会有所差别，这种差异贯穿于产业新城的开发、运营和管理等整个过程。在中国产业新城演进过程中，产业园区是部分产业新城发展的初级阶段，是我国产业新城发展模式研究中不可或缺的一部分，因此也将纳入我们的研究范围之内。

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政府主导模式

政府主导模式是在政府主导的前提下进行，政府创造相关产业支持政策、税收优惠等条件营造园区与其他工业地产项目所具备的独特优势，通过招商引资等方式将土地出让给企业自主开发建设，按区域规划发展集群产业。以北京中关村、北京经济技术开发区、上海张江高科技园区、天津经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、武汉东湖新技术产业开发区、新加坡裕廊工业园为代表的产业新城（园区）开发运营模式均属于政府主导模式。

政府主导模式概况

政府主导型开发是指在产业新城开发过程中以政府为主导，由政府牵头组织不同部门负责新城的开发、建设、招商、运营和管理等工作。政府通过提供产业支持政策、税收优惠等条件，为新城营造其他产业地产项目所不具备的独特优势，同时按照区域规划以招商引资的方式将土地出让给相关企业进行自主开发建设。

政府对新城开发建设实施统一领导、统一规划、统一管理，具体体现为政府负责制定新城建设的总体战略部署，协调开发建设过程中的重大决策和问题，组织征地拆迁、规划设计、基础设施和配套设施的建设等。目前国内大部分的经济开发区、高新区等产业聚集区都以政府主导模式为主，其行政主体通常是管委会，主要承担经济和社会双重功能，包括产业招商和社会事业等;开发主体通常是下设的投资开发公司，以基础设施建设为主。

政府主导模式下，行政化管理主要采用政府管委会管理体制，新城管委会作为一级管理政府，具有政府管理职能和相关的经济管理权限，管委会为企业入驻、发展提供相关服务，如为企业提供企业设厂、工厂建设、员工招聘到企业运行等各个环节的行政管理和服务，承担一级政府的社会管理职能。

政府主导型产业新城开发具有一定优势，政府通过强有力的规划控制和引导，可以实现长期的持续性规划意图;能够以较低成本获取大量土地并解决土地整理和基础设施建设阶段的资金问题;依靠资源和权力的集中，在招商公信力、政策、税收等方面具有一定优势。但是此种模式也有一定缺陷，一旦政府在规划引导、政策导向方面出现失误，则有可能导致新城新区的供给与需求不匹配，导致社会资源的大量浪费;政府向公共事业投入大量资金，这些投资在短期内难以获得收

益和回报，会造成沉重的财政负担;此外，由于市场化程度不高，会出现一些效率低下、发展不均衡等问题。

政府主导模式的案例分析

鉴于政府主导的新城新区模式存在商业化不足的风险，这就需要政府谋定思变，创新开发运作模式。苏州工业园区通过成立中新合资的商业开发机构，在中新政府的协议之下成立开发公司，进行商业化运作。开发公司购入土地，进行基础设施建设，再通过招商引资转让土地获取收益。由于风险性高、不确定性大，商业化的开发公司需要平衡好商业性开发运作和基础性公共设施建设之间的关系，也要求当地要有良好的投资环境，规范透明的政策管理以及较为完善的公共服务体系。

苏州高新区是苏州市委、市政府于1990年开发建设，1992年成为最早一批国家高新技术产业开发区。新区开发组织经历了三个阶段：1990-1996年，高新区和行政区管理上各自为政，管委会有独立的财税、规划、土地、工商管理权;1996-2002年，苏州高新于1996年上市，建立了重要的融资平台，1999年管委会与高新集团管理上分开，高新集团成为积极的投资主体，土地批租向土地经营转型;2002年以来，开发区和行政区职能合并，成立“高新区、虎丘区”，小政府、大社会初见成效。

苏州高新区开发组织模式的主要特点是：

成立了苏州高新集团，集团具有投融资职能，发挥了重要的土地开发资金筹措功能，并承担了大量土地开发、基础设施及配套建设；

各层级的功能定位明确。苏州市政府目标是成为亲商、服务、精简高效的政府，苏州高新区管委会的定位是以开发建设为主、精简高效、服务型政府，苏州高新集团的