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道德风险与政府或然负债

平新乔博士 北京大学中国经济研究中心教授

内容提要

在市场转型经济或新兴的市场经济国家里，财政危机往往是由通货、银行、资本市场上的危机而引发的，财政是从计划向市场转型过程中经济稳定的最后屏障和支柱；但正由于经济改革的成本、风险压力最终都由政府财政来承担，财政实质上必须充当改革过程的社会稳定与社会保障的公共品的功能，这必然会引起一系列的道德风险与逆向选择行为。地方政府、国有企业、私人投资机构都会以中央政府最终会承担风险为假定而追求自身利益，而使中央政府的财政平衡面临越来越大的压力。

这种财政体制上的道德风险会严重地影响财政稳定与经济持续发展。根据东亚危机的教训，大约有四个方面的具体原因会加剧上述趋势：

(a) 国际私人资本的流动在量上大幅度上升，并且其波动性也越来越大；

(b) 政府功能由原来直接提供资金与服务转向为合资的、独资的、私人的投资提供安全保障，对投资的控制由直接转为间接的；

(c) 政府可控的财政资源相当有限，政府财政决策者在面临财政资源约束时必须确定政策偏向；

(d) 当地方、企业与外资预见到政府会承担剩余的责任时，市场本身又会产生新的道德风险。

面临这种压力，政府财政有什么方法可以化解由金融、银行、通货、投资风险累积而成的财政风险呢？根据国际经验，大约有四方面的途径：

(1) 既要控制直接的财政风险，又要控制或然的财政风险；既要控制显性的风险，又要控制隐性的风险。要按现代信息经济学的框架拓宽财政赤字与财政负担的分析定义与视野，防患于未然。

(2) 对于或然的与直接的政府负债必须建立标准的公共财政体制，在预算、会计、融资计划、报告、审计等步骤上既重视直接的财政项目，又注重或然的、间接的、隐性的财政支出与财政负债项目。

(3) 要充分认识到中央政府在阻止、化解市场引发的道德风险时的资源限制与能力局限，政府对于市场化过程中由于依赖政府所产的的道德风险并不是万能的，要建立必要的警戒线。

(4) 对于国企亏损与经营负担所引起的财政负债，对于私人投资所引起的财政风险，要运用体制的能力去及时对它们进行评估、规制、化解与控制，努力使之不酿成大的财政风险。