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我国高等院校依法治校问题初探

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王思勤

摘要：随着法制建设的完善，依法治校工作有了一定进展，但从总体上看，现有法律法规不足、高校管理体制与规章滞后、法制意识淡薄、民主管理欠缺和监督缺失等制约着依法治校理念的贯彻实施。为此，应当通过完善相关规章制度、建立科学管理体制和提高法制意识等思路来解决这些问题。

关键词：依法治校；管理体制；法制意识；民主管理；监督缺失

中图分类号：G47文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）23-0172-02

依法治校是在党的十六大提出的“依法治教”的理念上提出来的，后者也是依法治国这一基本方略在教育领域的反映与实践。依法治校是按照我国宪法和法律的规定，尤其是有关教育的法律法规，明确各种关系主体的权利义务，依法保障学校管理过程中各参与主体的合法权益，实现学校管理和运行的科学、规范与有序。

对于我国教育现状而言，推进依法治校有着重要意义。第一，依法治校有助于进一步充实“依法治国”的基本方略；第二，依法治校有利于改善学校管理方式；第三，依法治校有利于规范办学行为，保护合法权益。

虽然近十多年来我国颁布了多部法律法规，各地的依法治校工作有了一定程度的进展，但总体来看，依法治校在我国高校中还未被普遍贯彻。特别是在经济发展水平不断提高，对外交流程度不断加深的情况下，旧有的教育管理体制弊端日益凸显，严重制约着教育事业的深化改革。具体而言，有着如下问题：家长式的办学理念和管理思想，缺少中国特色的现代大学管理理念；教育管理过度行政化，学术权力远未受到应有的尊重；制度不健全，教师、学生的考核与评价不科学，激励机制不配套，内部运行机制不完善，办学资源配置不合理；人治色彩深厚，不依规章制度办事的现象泛滥[1]。

一、依法治校所面临的困境原因分析

（一）现行的法律制度落后于实践要求

关于教育的法律与行政法规基本都是在20世纪颁布的。然而，自从20世纪末确立科教兴国、依法治国的策略以来，我国教育事业得到了迅猛发展。但旧有的体制带有着浓厚的计划经济色彩，家长式的理念已经远落后于社会现实。“尤其是高等职业教育超常规发展，已有的法律法规显然无法指导实际的工作，形成了学校管理的法律盲区，造成了立法缺乏、立法滞后，难以操作的现象。”[2]立法与实践在一定程度上的脱节，不能充分反映实践的需求。比如，到目前为止还没有出台针对高等职业教育的专门法律，在高职教育校企深度合作、实现四方共育上，政府、社会、企业应承担什么法律责任，没有明确的规定，影响了高职教育的发展[3][4]。加之中国加入WTO后在教育服务领域将要遇到的挑战，问题严重性将更加明显。

（二）高校管理体制与规章滞后

一方面，“传统的高校内部管理体制，是以‘人治为特征的政府行政管理模式在高校的延伸”[1]。“官本位”文化在高校国语浓厚，导致官位重于学问，从而缺乏对学术人员的足够重视。根据《高等教育法》第39条的规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”这与西方的大学院校的理念是有冲突的。尽管如此，本文认为，依据我国的特殊国情，应当坚持加强和完善党对学校工作的领导。但是，“法律认可的‘党委领导下的校长负责制下的民主决策机制在现实中存在着诸如政治权力、行政权力和学术权力之间的界限不明确、各项权力的有效行使缺乏程序法上的制约等缺陷”[5]。各种权限划分不明晰，容易导致行政权力侵犯原本属于学术自治的领域，同时还使得这种侵犯难以受到制约和纠正。

另一方面，高校管理规章的滞后也是亟待解决的一个问题。有的学校制定的规章制度违背涉嫌违法问题，主要表现为剥夺和限制学生的基本权利、不平等的“霸王条款”。有研究人员指出一些高校的规章侵犯了学生的宪法权利，而且还存在损害公物加倍赔偿等偏离“公平原则”的现象[6]。上海师范大学辩论队与校方人员争执事件也从另一个角度反映了高校对学生管理的混乱和不公。

（三）法制意识淡薄

“在政治国家与市民社会二元格局上，学校作为一个非政府的社会组织，要理顺政府宏观职能、市场机制、学校自治、个体权利之间的关系。”[7]学校既不应该成为国家的工具来侵害师生的合法权益，也不应该沦为只会反映老师和学生要求的话筒；相应的，老师和学生也应有维权意识和服从学校管理的义务。但是，法制意识淡薄的现象在高校中十分普遍。一方面，是学校管理人员的法制意识薄弱。要实现依法治校，就要加强管理人员的法制教育，这是实现依法治校的重要前提。“但对于法学知识的了解与把握上，许多学生管理人员停留在表面的认知上，甚至于不知。”[4]另一方面，是大学生群体的法制意识淡薄。增强法制意识，提高运用法律的能力，是当代大学生应有的素质和能力