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行政事业单位预算绩效管理的困境与对策

2017年，党的十九大明确提出了全面实施预算绩效管理的改革目标，通过预算绩效管理，加强财政资源统筹，优化支出结构，完善资金分配和使用机制，坚持过紧日子，提升财政资金使用效益。预算绩效管理，是一种新型的预算管理模式，是政府行政绩效管理的重要部分，是高标准践行“财为政用，财为民谋”理念。硬化责任，强化资金使用效果，要求在预算编制、运行、监控各环节全面引入绩效理念和绩效管理，对项目全周期进行绩效评价。提质增效，通过预算绩效挖掘财力，聚焦财政资金的投入产出效益，增强财政资金使用透明度，优化支出结构，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度。坚持花尽量少的钱、办成事，为社会公众提供更多、更好的公共产品和服务，提升行政事业单位履职能力，使之更加务实、高效。预算绩效管理是一种先进的预算理念，是一种有效的技术工具，是一种完善的全过程机制，是一种创新的预算管理模式，是行政事业单位内部控制顺利实施的保证。通过预算绩效管理改革提升财政资金使用效益，全面提高行政事业单位的履职能力和精细化内部管理水平。

一、行政事业单位预算绩效管理的现实困境

目前，各级行政事业单位认真贯彻中央关于全面预算绩效管理改革的精神，各地也结合地方特色和工作实际陆续出台了相关的意见和办法，工作扎实，成效明显。但在预算绩效管理的应用过程中，仍存在一些问题和薄弱环节。

（一）科学编制绩效难

如何科学编制预算绩效是目前预算绩效管理遇到的首要难题，预算绩效编制是一项复杂、系统和专业的工作。一是专业预算绩效人才缺乏。财政部门的预算绩效管理人员，除要了解和熟悉国家相关法律法规和财政税务专业知识，要懂部门项目管理，同时还需擅长信息技术处理，才能适应现代绩效管理工作的要求，目前相当缺乏这样的复合型人才。各级行政事业单位的绩效管理人员，需要熟悉财政政策和财会知识，还要了解部门、单位的职责、年度重点工作内容、战略规划以及项目管理特点等，这些能力都是进行预算绩效编制所必须具备的，目前行政事业单位预算绩效编制工作基本都是由财会人员负责，大部分财会人员的综合能力还未达到这些要求。二是预算管理与绩效管理脱节。预算绩效管理是预算管理本身，是预算管理的重要组成部分，不能脱离预算而独立存在。目前很多行政事业单位仍将预算管理和绩效管理互相割裂，“两张皮”的现象普遍存在。预算管理本身不是最终目的，它是绩效管理的基础和依据，是实现部门关键绩效指标的主要来源，仅有预算管理没有绩效管理，预算管理就是空中楼阁停留在表面。绩效管理是引导预算管理向既定的目标前进，保证预算目标的实现，仅有绩效管理没有预算管理，绩效管理就变成无本之木，无水之源。预算没有编好执行好，绩效管理也就无从谈起。三是绩效目标审核难度大。财政部门需根据部门职能职责、预算项目资金总额、项目内容等对项目绩效目标、评价指标的对应性和匹配度进行实质性审核，项目庞杂、时间紧张，审核难度极大。项目涉及各行业、各领域，专业性强；各行政事业单位具有部门职能的个性特点难以制定统一的标准；绩效目标编制应与预算编制同步进行，加上人员有限，审核、批复时间紧张。

（二）管理机制不完善

行政事业单位预算绩效管理改革还在不断摸索，还没有建立一套完善的体制机制。一是制度体系不完善。随着预算管理制度改革的不断推进，《预算法》对预算绩效管理提出了明确的要求，中央和地方财政陆续也出台了相关实施意见和通知，为加强预算绩效管理，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提供了理论基础。但是尚未形成完善的制度体系，有些制度尚未细化，全面预算绩效管理部分环节的制度尚有欠缺，导致部分预算绩效管理工作缺乏明确的制度参照和引导，难以有效实施，对行政事业单位预算绩效管理行为约束和引导的权威性和执行力不足。同时地方财政部门因缺少相应的法律依据，缺少统一的指导原则和评价标准，管理过程中因自身理解不同，存在偏差，公正性难以得到保障，也不利于预算绩效管理的推广和普及。二是管理流程不完善。部分行政事业单位尚未建立规范、系统、全面的工作流程和实施细则，事前评价、目标管理、运行监控、绩效评估、结果应用等环节的未全面纳入管理。未建立相适应的执行机制和沟通机制，未明确各部门各岗位在预算绩效管理中的职责。部分行政事业单位将预算绩效管理工作全部交给财务部门，其他业务部门没有参与其中，财务部门和业务部门又缺乏有效的沟通，部门预算绩效管理工作与业务工作脱节，导致职责不明确，工作开展不顺畅，预算绩效管理未达到预期目标。三是绩效指标和标准不完善。绩效目标的细化量化、可测可比需有明确、规范、可参照的绩效目标绩效指标体系。目前行政事业单位在项目预算编制时绩效目标和指标都是自行设置的，具有很大的随意性，缺乏可参照的统一的共性绩效指标以及分行业、分领域的核心指标体系。存在绩效目标设置不合理，绩效指标难