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公路项目PPP融投资带动总承包经济

模式改进建议探讨

摘要:新时期公路项目蓬勃发展，然而既有融投资带动总承包模式下，投资

总承包单位投资收益难保障，施工单位施工利润更是难获取，本文通过对公路项

目既有模式缺陷的探讨总结出几条改进建议，以期对公路项目发展有所助力。

关键词:公路项目管理；投资控制；农民工管理；小班组施工

1公路项目前景

十四五期间全国多省出台规划路网建设项目，云南省也规划了约1万公里公

路项目，以期2028年实现全省127个县（市、区）通高速公路。在此大环境下，

公路项目市场前景广阔。近年来高速公路项目多采用PPP模式承接建设。PPP投

融资带动总承包施工模式有很多优点如便于减轻政府预算压力，便于利用企业自

有资金等。但不可否认的是，PPP投融资带动总承包模式使用在近些年新建的人

口欠密集地区公路项目上是有一些不足的，特别是西部地区经济欠发达、人口密

度较稀疏地区修建的高速公路，政治民生效益大于经济效益。修建后运营成本高，

收费低。长此以往，此模式势必不能复制，有必要进行一些改进提升。特别是通

过内部模式优化提升施工利润来弥补后续运营差额，以此实现公路建设模式的正

常复制。

2既有公路项目PPP管理模式

公路项目既有实施模式为大集团或联合体以PPP融投资带动总承包模式承接

公路全线后，划分标段招标选定施工单位进行施工，施工单位又进行专业、劳务、

辅材料、机械施工招标管理。项目所需要主要钢材、混凝土、砂石、炸材、柴油

等一般由全线总承包单位提供然后扣款。在此模式下公路项目管理问题重重、施

工利润低下、问题久拖不决、材料供应影响进度等问题突出，投资单位及总承包

单位管理精力有限，不能规避上述风险。很多施工企业谈路色变，有必要进行管

理模式革新。

3既有公路PPP管理模式存在的不足

以大集团或联合体以PPP融投资带动总承包模式承接公路全线后再进行标段

划分选定施工单位，再由施工单位进行标段施工管理的模式存在以下不足或问题：

（1）大集团或联合体以PPP融投资带动总承包模式实施公路项目。一般情

况下是政府给予道路收费特许经营权，大集团或联合体以道路收费特许经营权进

行融资然后进行建设施工运营。由于政府取消了账务及投资回报率兜底，实质上

很多PPP实施的公路项目主要盈亏风险主要由企业承担。特别是近些年实施的公

路主要为西部偏远地区，人口密度小，车流密度稀疏，建成后普遍存在收费不足

以支持运营成本的情况，更不足予偿还建设贷款利息及本金。在此情况下，企业

以PPP模式承接公路项目模式势必不能长久。

（2）施工单位是总承包单位中标后介入标段施工，很多问题在施工期才出

现，如标段划分导致的临建投入增加，新增进场道路，为抢工期在电网电力线路

不通情况下用发电机发电施工，由于临时用地审批严格、要求高且投入的复垦还

原保证金大，在征地时项目各方一般会按照永久征地赔偿的标准征收临时用地，

征拆费用增加等导致工程投资急剧增加，但总承包单位却不得不因此增加费用，

而此部分费用投资单位一般不会纳入总投资。

（3）总承包选定施工单位后，一般要求施工单位按期完工，在此期间各种

施工风险基本由施工单位承担，施工单位以专业、劳务、辅材料、机械招标后对

项目进行管理，在管理过程中由于地质灾害、窝工等影响总承包单位一般不进行

赔偿，而施工单位下游的专业、劳务、机械等分包单位由于经济承受能力一般不

能承受全部风险，为确保施工进度施工单位一般会对下游单位进行一定程度的补

偿。由此造成施工单位利润流失。

（4）主要钢材、混凝土等供应一般由全线总承包单位提供或指定供应商提

供，然后扣施工单位款项。在此模式下出现供应不及时、供应质量问题时很难划

分责任，相应增加的费用一般总承包不予补偿，而会要求施工单位自行承担。由

此造成供应单位与施工单位矛盾重重，很难实现供应与进度的高效契合。

（5）大集团或联合体承接全线后融资体量大，投资单位一般采取银行贷款

形式进行融资，资金受银行放贷及国家政策影响较大，资金供应一般不能按工程

进度提供而是根据银行放贷情况进行提供，由此容易造成等资金施工的局面，没

资金时施工进度缓慢，有资金时已错过黄金施工季节。

（6）公路项目全线施工一般不是所有土地都征收完才动工，而是征收一部

分满足基本施工要求后就要求施工单位动工，在此条件下动工由于土地征收赔偿

资金不到位、补偿标准达不