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CCER全面重启对全国碳市场的四重影响

2024年1月25日，国务院总理李强签署国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称“条例”），自2024年5月1日起施行，该条例将替代自2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》，成为我国碳交易领域的法律基础，对促进全国碳市场规范有序运行和健康持续发展具有重要意义。条例中规定“重点排放单位可以按照国家有关规定，购买经核证的温室气体减排量用于清缴其碳排放配额。”在全国碳市场过去的两个履约周期，生态环境部均明确了允许控排企业使用核证自愿减排量（以下简称“CCER”）来抵销配额清缴的规定，即控排企业可以使用CCER充当配额向主管部门完成部分履约任务，额度不能超过控排企业排放量的5%。全国碳市场中引入CCER抵销机制，关联了控排及非控排企业，扩大了全国碳市场的影响力。目前全国碳市场只认可CCER一种自愿减排机制，未来是否扩展，值得长期关注。

一、CCER自愿减排机制历史沿革

1、前期实践

全国碳市场能够认可CCER抵销碳排放配额的清缴，得益于CCER已有扎实的工作基础。我国碳市场设立之初，就借鉴了国际碳市场制度设计经验，自2011年试点碳市场建设启动，就奠定了以总量控制下的碳排放配额交易为主，同时允许国内自愿减排项目产生的CCER参与抵销履约的基本格局。2012年6月21日，国家发展和改革委员会颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，提出温室气体自愿减排交易机制，允许可再生能源、甲烷利用、林业碳汇等项目申请CCER，并通过碳市场交易获得额外的减排收益，各试点碳市场因地制宜地引入了该机制，这是自愿减排机制在我国的首次实践。该机制在我国实施近五年后，2017年3月14日，国家发改委暂缓受理CCER交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。据统计，共有1315个自愿减排项目获得备案，其中381个项目签发旧有CCER约7800万吨，新能源和可再生能源项目占比约90%。目前市场上流通的CCER均为旧有已核准项目的存量交易，截至2022年底，九家交易机构旧有CCER累计成交量约4.5亿吨；截至2021年底，八个区域碳市场累计使用约2900余万吨旧有CCER用于履约抵销，全国碳市场第一个履约周期使用约3273万吨旧有CCER用于履约抵销。除去区域碳市场及全国碳市场的履约抵销外，旧有CCER还可用于各类“碳中和”活动，例如零碳园区建设、大型活动碳中和等，目前旧有CCER余量已不多。

2、再次启动

自“双碳”战略目标提出以来，全国碳市场及相关配套机制的建设进展大大加快，在全国碳市场允许CCER参与履约且旧有CCER抵销殆尽的情况下，加快重启CCER自愿减排机制已是必然选择。时隔十一年，2023年10月，生态环境部重新发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》及首批四个新方法学，新方法学作为指导CCER项目开发的主要依据，规定清晰，可操作性强，便于审定与核查；全国温室气体自愿减排注册登记机构和交易机构也在当月一并确定。2023年11、12月，主管部门发布了一系列相关的细则，结合已上线的全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统，CCER自愿减排机制重启所需的要素均已基本备齐，仅差审定与核查机构名单公布以及注册登记、交易账户公开运行。2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动仪式在北京举行。中共中央政治局常委、国务院副总理丁薛祥出席活动，宣布全国温室气体自愿减排交易市场启动。但截至目前，新管理办法下的CCER项目注册、减排量签发仍未启动。值得一提的是，随着CCER自愿减排机制的全面重启，旧有CCER于全国碳市场的使用期限也已明确，依据生态环境部发布的《关于全国温室气体资源减排交易市场有关工作事项安排的通告》，2017年3月14日前已获得国家应对气候变化主管部门备案的核证自愿减排量，可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴，2025年1月1日起不再用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴。

二、CCER自愿减排机制全面重启对全国碳市场影响

1、提升全国碳市场的活跃程度

如前文所述，CCER自愿减排机制为全国碳市场非控排企业参与碳交易提供了渠道，与全国碳市场目前仅允许控排企业开户交易不同，CCER交易市场允许金融投资机构、交易机构、碳资产管理机构等各类非控排企业直接开户参与市场交易。多元化的市场参与者必定能提升国内碳市场的活跃度，全国碳市场将更好地发挥其碳价格信号功能以及碳成本传导功能。

2、为全国碳市场提供新的供给

CCER自愿减排机制的重启，定会为全国碳市场提供新的供给，对全国碳市场的供需关系以及碳价走势将会产生深远影响。一方面，随着CCER注册项目的累积，CCER签发量预计会呈现逐年增多的趋势（在政策不