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事业单位安全生产体系建设

摘要：文章在多方调研及实践基础之上,旨在通过安全生产主体概念界定、法律法

规对比研究、事故案例分析研究来说明事业单位作为安全生产的主体也适用或者参照适用安

全生产法律法规,监管部门可以依据安全生产法律法规实施监管监察等工作,并提出事业单

位作为安全生产的主体建立科学完善的安全生产责任体系的必要性、原则和方法。

关键词：安全生产;事业单位;主体;责任体系;监管监察;

由于事业单位适用安全生产法律法规和执行安全生产相关规定的主体适应性,监

管部门是否能够依据安全生产法律法规实施监管监察等存在诸多争议。为此,在多方调研和

大量实践基础上,本文试图就事业单位是否能够作为安全生产的责任主体以及如何构建责

任体系进行探讨和研究。

1事业单位能否作为安全生产的责任主体

1.1安全生产的主体如何界定

(1)从法律法规的规定分析。《安全生产法》第2条规定,在中华人民共和国领域内

从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法。《安全生产违法

行为行政处罚办法》第86条规定,生产经营单位指合法或非法从事生产经营活动的基本单

元,包括法人、其他组织和自然人。

根据以上条款,生产经营单位应具备两个要素:一是从事生产经营活动;二是具有一

定组织形式的单位。不管单位是企业性质、事业性质还是社团性质,只要从事生产经营活动

就应该界定为生产经营单位。

《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十四条第二款规定,国家机关、事业单

位、人民团体发生事故的报告和调查处理,参照本条例的规定执行。《生产安全事故报告和

调查处理条例》是根据《安全生产法》制定的,事业单位,特别是具有实体生产经营活动的

事业单位的事故调查和处理也必然会执行安全生产法律法规的相关要求。按照安全生产法律

法规调查事故,在安全管理当中必然要执行安全生产法律法规,落实法律法规的要求。

(2)从概念上分析,一般以生产经营的概念为切入点,认为生产经营单位应该是

以盈利为目的的单位,应定位为企业或是和企业属性相近的组织,如个体工商户等。根据百

度或《辞海》生产经营是指:围绕企业产品的投入、产出、销售、分配乃至保持简单再生

产或实现扩大再生产所开展的各种有组织的活动的总称。实践中,有相当一部分事业单位从

事盈利性的业务,围绕产品的投入、产出、销售、分配、简单再生产或扩大再生产而开展经

营业务,其业务行为完全可以定义为生产经营行为。从这个角度来说,除了纯行政辅助类事

业单位,只要具有生产经营行为的,就应该作为安全生产的责任主体。

(3)从监管职责分析,安全生产监管部门不能简单以安监部门的视角和职责来审视

甚至界定安全生产法的适用范围。多年以来,安全监管部门因责任追究问题、监管力量问题、

监管能力问题等,一直将安全生产法的调整范围界定在企业的概念范围内,特别是在文件及

相关制度制定上,主要都指向企业。新《安全生产法》颁布以来,特别是《关于推进安全生

产领域改革发展的意见》实施以来,管行业必须管安全,管业务必须管安全,管生产经营必

须管安全的理念和要求得以更加深入的贯彻和落实。《安全生产法》第9条规定,安全生产

监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门,统称负有安全生产

监督管理职责的部门。各行业部门和安全监管部门在安全生产法上具有同等地位的主体资格。

各部门负责监管的行业领域也必然是《安全生产法》的调整范围。教育系统、卫生系统以及

文化、体育等系统监管的大量事业单位,应作为《安全生产法》的调整范围,安全监管部门

仍旧履行综合监管职责,而具体监管职责应由各部门负责,这符合新《安全生产法》的立法

初衷和监管格局设计。

(4)从工作实践分析。安全生产管企业不管事业单位的理念行不通。如果事业性质

的学校不受安全生产法律法规的调整,而大量的民办学校是通过工商注册成立的,其属于企

业性质,在安全生产法律法规调整范围。而不论是事业性质还是企业性质,学校的运维模式

是一样的,并没有实质差异。就因为性质不同,进行监管区分,甚至对事业性质单位完全不

管,这是行不通的,不符合当前的安全监管要求的。类似的情况还有民办医院、幼儿园、养

老机构等领域。

因此,安全生产的主体应界定为从事生产经营活动