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土地复垦开发潜力分析和对策

戎彩明

（江苏省句容市国土资源局句容２１２４００）

摘要本文从句容市土地复垦开发现状出发，着重分析农田整理潜力、荒地开发潜力、窖

业用地复垦潜力、村庄整理潜力等，提出农田整理、中低产田改造应是今后新增耕地的重点

之一。同时分析了当前土地复垦开发中存在的问题，并提出相应的对策。

关键词土地复垦开发潜力对策

土地是整个国民经济和社会发展的宝贵资源和主要生产要素，是重要的物质基

础，而耕地更是基础的基础。国民经济的持续、快速、健康发展更离不开土地。《土

地管理法》把“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我国的基本国策，

国家实行占用耕地补偿制度和占用耕地与开发复垦挂钩政策，确保耕地总量不减少。

如何实现耕地总量动态平衡，其途径目前只有两条：一是严格控制各类非农建设占

用耕地，充分利用现有建设用地潜力和废弃地，少占或不占耕地；二是非农建设确

需占用耕地的，必须开发复垦不少于所占面积且符合质量要求的耕地。

本文试从句容市土地复垦开发的现状出发，着重分析土地复垦开发的潜力和存

在的问题，为实现耕地总量动态平衡，探索新增加耕地的方法和对策。

一、土地复垦开发现状与潜力分析

⒈土地复垦开发现状和趋势

近年来，句容市非常重视后备土地资源的开发利用，每年都投入大量的人力和

财力，不仅复垦废弃地，开发“四荒”地，而且重点开展农田整理，建设高标准农

田。１９９８年至２００１年全市新增耕地和园地６２５７亩，非农建设占用耕地约２３００亩，

耕地净增加３９５７亩。新增耕地大于非农建设占用耕地，该市连续数年实现了耕地总

量动态平衡。而且，耕地质量不断提高，中低产田改造和小流域综合治理，建成标

准化农田近１０万亩，出现了一批有典型示范作用的项目。如沪宁高速公路句容段农

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业示范带建设，磨盘乡牧草基地建设，大卓、袁巷等果品基地建设，赤山湖圩区的

水产养殖基地建设等。土地复垦开发和整理工作由无序开发复垦变为有序开发复垦，

由单纯的垦荒种植向农业产业化、规模化转变，由零星开发复垦向有组织、有规划

的方向发展，由低效利用向采用农业新技术新品种的高效利用发展。开始与农业综

合开发相结合，与农业结构调整相结合，对稳定和提高该市农业基础地位起到了积

极的作用，促进了二、三产业的发展和小城镇的建设，增加了农民的收入，改善了

农民的生活水平。这项工作已取得了较好的经济效益、生态效益和社会效益。

⒉农用后备土地资源潜力分析

农用土地后备资源，是指尚未直接用于农业生产而通过开发、复垦及整理后，

可直接用于农业生产的各类农用后备土地资源。根据该市调查资料分析，主要包括

四低用地—中低产耕地、低产林地、低产园地和低产水面；四荒用地—荒山、荒水、

荒地和荒滩：废弃地—老宅基地、窑业用地。

本文以句容市为例，对农用后备土地资源潜力具体分析如下：

（１）农田整理潜力分析

到２００１年底，该市现有耕地１００．８３３万亩，其中低产耕地６．５４８万亩，占耕地

总量的６５％。农田中不同程度地分散着一些毛道、明渠、土丘、土坑、废沟塘等。加

之该市属丘陵地区，农地零碎分散，田块细小、排灌水不方便、缺乏农田道路等。

经测算，将中低产耕地全部改造整理，可新增耕地３２７４２亩（按５％计算）。按《句容

市土地开发复垦和整理规划（１９９７－－－２０１０）》（以下简称《复垦规划》）要求，对农田

整理采取先易后难的方针，到２０１０年全市应改造整理中低产２２８８７８亩，每年需整

理中低产农田１．６万亩，可新增耕地８００亩。同时能实现田、水、路、林、村综合

整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

（２）荒地开发潜力分析

该市现有未利用土地８４２５９．９５亩，其中荒草地７４３７亩，裸土地２０５０．０５亩，

裸岩石砾地４６８４．９５亩，田坎６５２９３．５亩，其它４７９４亩。今后能复垦开发为耕地或

园地的，主要是荒草地７４３７亩和一部分田坎（暂按５０％计算）４００８３亩，合计４７５２０

亩。该市未利用土地除田坎外地理位置偏僻，多属劣地，土地贫瘠，缺水缺路，改

造利用费用较大