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财政改革背景下全面实施预算绩效管理的探究

引言

财政资金投入作为经济社会高质量发展的重要组成部分，在减税缴费等多重因素影响下面临着突出的供求矛盾。应对异常尖锐的收支矛盾，落实政府“过紧日子”思想，提高财政资金使用效益和效率，要求我们必须全面加强绩效管理，用绩效管理的手段把该压的压下去、将该保的保障好。提升财政资金的绩效管理水平，用好财政资金，把钱花在“刀刃”上，花出效益来。在提高管理绩效方面下功夫，既是现阶段推动国民经济持续发展的动力，也是各级财政部门的基本职责。

近年来，按照中央的相关要求，各地均在全力推进预算绩效管理改革，在绩效目标、绩效运行监控、单位自评全覆盖的基础上，积极开展财政评价工作，基本建立起“事前管立项、事中管执行、事后管结果”的绩效管理体系。对财政资金的管理范围由一般公共预算拓展到政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，实现四本预算全覆盖。同时，结合实际情况继续拓宽资金管理领域，对地方政府债务项目、政府购买服务项目、政府性引导基金、市属医院国有资产管理和公共卫生领域财政投入情况开展预算绩效管理，为提升财政资金使用的效益发挥了巨大作用。

然而对照预算绩效管理的相关要求，预算绩效管理工作中还存在一些诸如事前绩效评估质量不佳、绩效目标编报水平不高、绩效运行监控管理滞后等薄弱环节，成为进一步提升财政资金使用效益的“拦路虎”。

一、预算绩效管理中存在的主要问题

（一）事前绩效评估方面

按照目前事前绩效评估管理文件的相关要求，事前绩效评估应作为政策出台、项目入库的前置条件，其主要任务是对政策有无必要出台，项目有无必要立项，财政资金的使用是否“物有所值”进行评估。按照“先预事、后预算”的原则，需要在相关政策出台和项目立项前开展事前绩效评估。然而在具体实践中，一方面，以部门为主体开展的事前绩效评估由于各预算部门对事前绩效评估工作的开展目的、工作重点不明确，出具的事前绩效评估报告流于形式或者滞后于政策出台、项目立项，失去了事前绩效评估的意义。同时，事前评估报告普遍存在事前评估程序、思路、方式、方法及评估内容重复的情况，评估报告质量较差，参考价值不大。另一方面，目前以财政部门为主体开展的事前绩效评估数量较少，占整个预算资金的比例较低，仅仅依靠财政部门开展的事前评估对资金使用的指导作用有待增强。

（二）绩效目标管理水平有待提升

绩效目标是开展绩效运行监控、绩效评价的基础，只有绩效目标设定合理、绩效指标设置科学，绩效运行监控和绩效评价才能真正反映财政资金使用的“拦路虎”绩和效。目前，在绩效目标编制方面仍存在许多问题：

一是绩效目标矮化的问题。在具体编制中，部分预算部门单位为了提高绩效自评得分，利用信息的不对称，故意矮化绩效目标，设置的绩效指标值偏低，使得绩效指标形同虚设，失去了设置绩效目标的意义。

二是绩效目标量化不足，难以衡量。按照预算绩效目标管理办法的相关要求，绩效指标应尽量定量化，对于难以定量表述的指标，可以采用定性指标予以衡量，但是定性指标应具有可衡量性。实际上，在项目绩效目标实际编制中，部分单位采用如“提升教育水平”“推动市场健康发展”等过于宏观的定性指标，缺少客观的评定标准[1]，导致后期开展跟踪监控和绩效评价时只能依靠人为的主观判断，监控结果和评价结果均缺少客观性。

三是绩效目标设置不完整。预算部门在编制绩效目标的过程中，产出指标设置较多，而对效果指标关注不足；过程性指标设置多，结果性指标设置较少。无法准确通过后期的绩效运行监控和绩效自评衡量项目的进度和完成情况。

（三）绩效运行监控模式有待完善

绩效运行监控是财政部门对各预算部门单位预算执行情况及绩效目标完成情况的一个中期评估，通过对绩效监控信息的分析，督促各预算部门改进管理。目前，财政部门的相关规定是每年10月开展对1-9月的预算执行情况和绩效目标完成情况开展监控。1-9月作为监控的“真空期”，由于缺少有效的约束机制和信息获取渠道，财政部门无法及时发现资金执行进度缓慢、绩效目标完成情况不佳的问题，不能真正做到“及时纠偏”。另外，由于开展运行监控的时间已经是三季度，对于已经接近执行完毕的项目，即使发现其执行过程中存在问题，所能收回的资金也是有限的，同时对于前两个季度出现不再执行的项目，只有三季度开展运行监控时才能收回资金，造成了资金的沉淀。

（四）绩效评价质量有待提升

尽管绩效评价工作已经开展多年，但是从实际工作来看还是存在不少问题，各预算部门和财政部门仍需要不断完善并进行相应提高。

一是绩效评价指标体系不够健全。财政部于2020年印发了最新的《项目支出绩效评价管理办法》，其中提供了项目支出绩效评价指标体系的参考框架，以指导各预算部门及第三方机构开展绩效评价工作。在具体工作实践中，大部分预算部门单位及第三方机构直接援引财政部的评价指标体系框架，未根据项